論訴中監(jiān)督在司法實踐中的困境

劉宗德

摘要：《民事訴訟法》讓審判違法行為檢察監(jiān)督有法可依，為檢察機(jī)關(guān)特別是基層人民檢察院注入一劑強(qiáng)心針，《監(jiān)督規(guī)則》再進(jìn)一步規(guī)定違法行為檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍、監(jiān)督對象和監(jiān)督方式，2013年，全國違法行為檢察監(jiān)督案件大幅度上升，監(jiān)督起到比較明顯的效果。但是，在成績的背后，暴露出來的問題不容樂觀。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督方式；監(jiān)督失衡

一、 監(jiān)督方式的困境：檢察建議力度不夠

《檢察大辭典》對“檢察建議”定了概括性的定義：“檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會治安綜合治理的一種形式?！?根據(jù)2009年《檢察建議規(guī)定》第一條，“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實施、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式”。從檢察建議的定義來說，檢察建議并不是專門針對法院的監(jiān)督方式，而且，《檢察建議規(guī)定》也并沒有規(guī)定有關(guān)單位收到人民檢察院發(fā)出檢察建議后的是否回復(fù)等問題，因此，在筆者看來，檢察建議產(chǎn)生時的監(jiān)督力度就是柔性的，不是硬性的監(jiān)督措施，這也為民訴法施行后檢察建議這種監(jiān)督方式得不到法院重視埋下隱患。但是由于檢察建議具有柔性司法、協(xié)商式司法的特點，監(jiān)督方式更靈活，效率較高的優(yōu)勢，于是2011年《若干意見》第9條規(guī)定人民檢察院可以對人民法院審判程序中的違法行為提出檢察建議，同時第10條也規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民檢察院?！度舾梢庖姟肥┬泻?，實踐中有的地方做出了成效，于是2012年民訴法吸收了檢察建議的內(nèi)容，但是只是籠統(tǒng)性規(guī)定，至今法檢兩家也未就審判違法行為檢察監(jiān)督會簽文件，導(dǎo)致審判違法行為檢察建議監(jiān)督力度不夠的問題不能被解決。

二、 監(jiān)督結(jié)果的困境：有賴于法檢兩家的關(guān)系，重配合，輕制約

按照《若干意見》第10條規(guī)定，檢察建議的效力有三：第一是啟動效力。檢察建議能引起法院的處理程序。人民法院應(yīng)當(dāng)對檢察建議所針對的審判活動進(jìn)行處理，不能置之不理。第二是期限效力。人民法院應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)作出處理，不能久拖不決。第三是回復(fù)效力。人民法院應(yīng)當(dāng)將處理情況書面回復(fù)人民檢察院，不能“內(nèi)部消化”。但檢察建議僅是啟動監(jiān)督程序，最終結(jié)果仍是法院自身審查糾正，法院在審查檢察建議過程中，可以同檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)溝通，即制約與協(xié)調(diào)配合相結(jié)合，能使檢察建議法律監(jiān)督效果發(fā)揮到最大，這也是檢察建議入法的應(yīng)有之義。在2012年《民事訴訟法》實施以前，主要是法律依據(jù)是《若干意見》第9條，由于規(guī)定過于原則性和抽象性，檢察機(jī)關(guān)在開展此項業(yè)務(wù)時主要靠與法院之間的溝通。2012年《民事訴訟法》雖然讓審判違法行為監(jiān)督監(jiān)督有了法律依據(jù)，而其過于籠統(tǒng)的規(guī)定仍然缺乏可操作的具體措施，法院仍秉持原有理念，對民事審判違法行為檢察監(jiān)督持抵觸情緒。民訴法施行一年多來，在檢察院與法院關(guān)系相對和諧、溝通相對順暢的地區(qū)，檢察建議的采納率比較高，但絕大多數(shù)地區(qū)反映的結(jié)果是工作開展困難，主要是法院方面的態(tài)度問題。就小而言，筆者所在的重慶市*區(qū)人民檢察院所對應(yīng)的人民法院而言，民事審判違法行為檢察建議的三個效力都未能體現(xiàn)，對于檢察院提出的審判違法行為監(jiān)督檢察建議，該人民法院采取的是不理睬、不回復(fù)、不糾正的“三不”政策，就大而言，根據(jù)高檢院的調(diào)研情況，全國各地人民法院對檢察建議不重視情況比比皆是。因此，對于檢察建議是否能被采納，絕大多數(shù)地方看法檢兩家的關(guān)系情況，如果法院配合，則檢察建議工作開展比較順利，否則則舉步維艱，監(jiān)督與被監(jiān)督角色錯位。法檢兩家本應(yīng)是互相配合，互相制約的，現(xiàn)實是重配合、輕制約，不符合法律對法檢兩家關(guān)系的定性。

三、 監(jiān)督實效的困境：成果不明顯

今年6月，為全面了解掌握全國檢察機(jī)關(guān)辦理民事行政訴訟監(jiān)督案件情況，高檢院民行廳組織開展民事行政訴訟監(jiān)督案件質(zhì)量評查活動。重慶市檢察院民行處也組織人員對轄區(qū)辦理的案件預(yù)先進(jìn)行評查，結(jié)果不容樂觀。從各個院提出民事審判違法行為監(jiān)督的檢察建議內(nèi)容來看，基本都是針對小的、非常輕微的違法行為，有的檢察院對人民法院法官開庭未說普通話、書記員未正規(guī)著裝等不屬于法律上的小問題也提出檢察建議，法院的回復(fù)也是簡單統(tǒng)一格式，有為應(yīng)付考核制作數(shù)據(jù)之嫌。民事審判違法行為檢察建議設(shè)立初衷是通過外部監(jiān)督的力量，達(dá)到規(guī)范人民法院審判程序和審判人員在審判中的行為，使審判合法、有序進(jìn)行。因此，民事審判違法行為檢察建議提出應(yīng)是嚴(yán)肅而謹(jǐn)慎的，正如《監(jiān)督規(guī)則》第99條第一至第十二項采用列舉式方式規(guī)定，人民法院的審判程序或?qū)徟腥藛T的違法行為侵害當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，或其他較為嚴(yán)重違反法律規(guī)定的情形，即使第十三項是概括性兜底條款，其違法程度也應(yīng)與前十二項等同。民訴法與《監(jiān)督規(guī)則》皆規(guī)定如此，一些基層檢察院為應(yīng)付考核，曲解民事審判違法行為檢察監(jiān)督本意，對人民法院輕微問題發(fā)出檢察建議，這種做法是檢察機(jī)關(guān)“搬石頭砸自己腳”，不僅會引起法院更大抵觸情緒，也阻礙民事審判違法行為檢察監(jiān)督發(fā)展，有違檢察建議設(shè)立的初衷。

四、 監(jiān)督機(jī)制的困境：明確檢察建議的效力

即使民事審判違法行為檢察監(jiān)督入法后，各界對其此仍有不同意見。特別是對法院審判程序中的違法行為缺乏科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。按照民訴法及《監(jiān)督規(guī)則》的立法本意，法院是被作為違法行為認(rèn)定的最終機(jī)關(guān)，即當(dāng)出現(xiàn)民事審判程序及審判人員違法時，檢察機(jī)關(guān)可以提出審判違法行為檢察建議后，但最終確認(rèn)法院是否有違法行為的機(jī)關(guān)系法院本身。為維護(hù)法院利益，除非是特別明顯的違法行為，法院將在最大程度范圍內(nèi)決定維持原決定。沒有如抗訴一樣能有法定啟動再審的效力，多數(shù)檢察建議將在法院最初審查環(huán)節(jié)被駁回，出現(xiàn)爭議時仍是在上下級法檢之間博弈，沒有引入第三方的監(jiān)督措施。筆者認(rèn)為，民事審判違法行為檢察監(jiān)督不同于審判結(jié)果監(jiān)督，因人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，專職審判權(quán)，最后裁判必須由人民法院作出。而在審判違法行為監(jiān)督上，法檢兩家出現(xiàn)分歧無法解決時，不應(yīng)以人民法院的意志為主導(dǎo)，應(yīng)引入第三方的監(jiān)督機(jī)制，譬如人大，并不會因此損害人民法院的裁判權(quán)，這個問題在以后的立法上可以作為考量。目前，檢察機(jī)關(guān)與法院如果出現(xiàn)是否存在民事審判程序違法行為的爭議，缺少科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。如果第一個問題作為監(jiān)督機(jī)制的層面暫時無法解決，則檢察機(jī)關(guān)當(dāng)務(wù)之急是要與法院正式會簽文件，以司法解釋的方式明確檢察建議的監(jiān)督效力。對于本文所述檢察建議的三個效力：啟動效力、期限效力和回復(fù)效力，應(yīng)在會簽文件明確。其一要明確啟動效力，對于民事審判違法行為檢察建議，法院應(yīng)有專門的受理部門，其必須啟動審查機(jī)制，審查內(nèi)容還應(yīng)在回復(fù)中體現(xiàn)；其二要明確期限效力。法院對于已經(jīng)受理的審判違法行為檢察建議，應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)審查完畢，如有特殊情況不能在期限內(nèi)完結(jié)的，應(yīng)及時通知發(fā)出建議的檢察機(jī)關(guān)，且應(yīng)規(guī)定最長審查期限，不能久拖不決；其三是回復(fù)效力，回復(fù)內(nèi)容應(yīng)明確違法行為的審查內(nèi)容，問題整改結(jié)果，以及對相關(guān)責(zé)任人員的處理等。（作者單位：重慶廣播電視大學(xué)）

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