農(nóng)村社會(huì)工作視角下的村民自治能力建設(shè)對策

羅麗婷等

摘要：以當(dāng)前中國的村民自治困境為背景，從增城市中新鎮(zhèn)為期一年的農(nóng)村社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中，運(yùn)用農(nóng)村社會(huì)工作專業(yè)理論，結(jié)合已有的農(nóng)村實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來解釋農(nóng)村自治困境以及對進(jìn)一步推動(dòng)村民自治能力的內(nèi)在演變提出對策。

關(guān)鍵詞：村民自治；內(nèi)在演變；農(nóng)村社會(huì)工作；對策

中圖分類號(hào)：S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）08-297-02

1 村民自治

村民自治作為人民公社制度解體后的替代組織出現(xiàn)，是農(nóng)村基層民主自治的基本形式，開創(chuàng)中國政治制度的一項(xiàng)偉大舉措，已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)階段中國農(nóng)村治理的重要方式。其作為村民政治參與和謀求自身發(fā)展的一項(xiàng)基本權(quán)利，核心是村民作為村莊的主體，參與村中公共事務(wù)的管理，然而在村民自治發(fā)展過程中出現(xiàn)了實(shí)際情況與理想制度不均衡現(xiàn)象，并且產(chǎn)生一系列新的村莊問題。各學(xué)者試從不同的角度對村民自治的困境進(jìn)行研究，盧福營從制度供需及公共參與視角闡釋自治困境；鄭人豪[1]則研究了社會(huì)環(huán)境變遷和制度安排對村民自治影響；馬萬青[2]對自治機(jī)構(gòu)以及權(quán)力關(guān)系進(jìn)行研究；于建嶸[3]以及董江愛[4] 則從兩委關(guān)系和村委的實(shí)際工作開展剖析當(dāng)前村民自治所面臨的困境；總結(jié)有以下三方面的成因。

1.1 制度供給與村民民主參與需求的失調(diào) 其主要表現(xiàn)在體系完整性失調(diào)和運(yùn)行失調(diào)。一方面村民自治的制度不健全，典型是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委在責(zé)權(quán)范圍關(guān)系不清。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依舊依賴于傳統(tǒng)行政式的村莊管理路徑，用行政手段侵犯村委管理村級(jí)公共事務(wù)的自治空間，導(dǎo)致村委的“官僚化”而丟失了其原本的自治性，因此疏遠(yuǎn)了村干部和村民的關(guān)系。當(dāng)作為自治主體的村民需求被邊緣化，國家要求對村民進(jìn)行行政放權(quán)卻沒有完善的制度配套，同時(shí)村民缺失了相關(guān)的權(quán)力保障和社會(huì)救助機(jī)制，必然導(dǎo)致村民權(quán)利的懸空和虛置[5]。另一方面村民自治過程中存在多種不依法自治的現(xiàn)象，如賄選的存在就說明了村民的自治運(yùn)作過程中往往忽視了制度的存在。

1.2 村民自治表達(dá)機(jī)制的缺失 現(xiàn)今的農(nóng)村淪為行政村的半熟人社會(huì)，使得村莊已經(jīng)喪失了原本熟人社會(huì)基于共同體內(nèi)部形成的規(guī)則和共同認(rèn)可權(quán)威的低交流成本管理優(yōu)勢[6]。在這逐漸異化的進(jìn)程中村民自治的表達(dá)機(jī)制存在的問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)民表達(dá)機(jī)制作用發(fā)揮嚴(yán)重不足。如民主選舉會(huì)被操控，民主代表大會(huì)上的決策權(quán)被村干部獨(dú)攬，村民的意見無法得到合適的表達(dá)和重視；二是非制度化的渠道在農(nóng)民利用表達(dá)中發(fā)揮著重要作用，主要表現(xiàn)為村莊中的賄選和宗族之間的利益爭奪斗爭，以及村民對村莊事務(wù)的不參與等現(xiàn)象。

1.3 村民的民主意識(shí)不高 農(nóng)村的三弱群體普遍對法律制度和民主各方面的知識(shí)欠缺了解，這種民主意識(shí)的缺失導(dǎo)致的直接結(jié)果是自治流于形式，村民代表大會(huì)因村民參與積極度不高往往難以召開。作為自治的主體卻對村委的管理和開展漠不關(guān)心，甚至出于搭便車心理而不去響應(yīng)相關(guān)的村委工作開展等，直接導(dǎo)致自治的多項(xiàng)工作難以如期開展。

就以上分析梳理時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)者從不同角度進(jìn)行分析，不可否認(rèn)這些研究有助于對村民自治的探索，解釋了村民自治困境的影響因素，為其他學(xué)者提供寶貴的理論借鑒，但是這些理論研究忽視了村民自治的演變需要一種內(nèi)在的能力推動(dòng)，沒有考慮到村民的行動(dòng)邏輯，而本文將從農(nóng)村社會(huì)工作理論對村民自治的困境進(jìn)行分析論證。

2 社會(huì)工作

社會(huì)工作緣于西方，作為一門專業(yè)和職業(yè)引入我國后，為中國的社會(huì)保障服務(wù)和社會(huì)問題的解決作出重大貢獻(xiàn)。面對日益嚴(yán)重的三農(nóng)問題，社會(huì)工作發(fā)展出農(nóng)村社會(huì)工作領(lǐng)域，張和清[7]等認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)工作是專業(yè)社會(huì)工作者和民間社會(huì)工作者（政府或準(zhǔn)政府農(nóng)村社會(huì)工作者）合作，以村莊為基礎(chǔ)，根據(jù)農(nóng)村特殊性開展相關(guān)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提升村民資本，改善村內(nèi)建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公正的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村社會(huì)工作專業(yè)理念的指導(dǎo)下，結(jié)合已有的農(nóng)村實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能更好地解釋農(nóng)村自治困境與發(fā)現(xiàn)出路。

在我國城鄉(xiāng)二元政策背景下，“城市思維”始終占主導(dǎo)。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，目的是保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，發(fā)展基層民主，可現(xiàn)實(shí)卻事與愿違。以布迪厄的場域理論分析，場域是各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或一個(gè)構(gòu)型，而城市與農(nóng)村有其獨(dú)特的場域運(yùn)作邏輯。推動(dòng)農(nóng)村設(shè)置村兩委，是將城市行政體系復(fù)制到農(nóng)村，自上而下地通過現(xiàn)代化治理和現(xiàn)代化社會(huì)結(jié)構(gòu)對農(nóng)村原生場域的破壞?！皣?士紳-村民”的農(nóng)村內(nèi)生治理關(guān)系被 “國家-干部-民眾”關(guān)系取代，村民長久依賴的士紳群體權(quán)力被弱化，幾千年形成的行動(dòng)程序失效，自然出現(xiàn)種種不適應(yīng)。村兩委實(shí)際是國家權(quán)力的末端，未成為理想中的村民自治代言人。以村兩委為權(quán)力重心的制度保障體系，一定程度上壓縮了村民民主參與的空間，村民這一自治主體地位被邊緣化。這種缺乏農(nóng)村本土色彩，忽略農(nóng)村人情關(guān)系的治理，是缺乏民眾基礎(chǔ)的。吳毅[8]曾總結(jié)，真正的村民自治不符合現(xiàn)實(shí)，呈現(xiàn)形式主義；政府以法律強(qiáng)推村民自治，則出現(xiàn)了惡人治村、賄選等反效果。依據(jù)社會(huì)工作的社區(qū)發(fā)展原則，必須要強(qiáng)化農(nóng)村配套制度建設(shè)，制度應(yīng)與農(nóng)村傳統(tǒng)邏輯相適應(yīng)，以村民需求為本，充分把握農(nóng)村特殊性。

富有城市色彩的行政體系與農(nóng)村人情體系產(chǎn)生激烈碰撞，在破除舊有關(guān)系的時(shí)候，新的表達(dá)機(jī)制尚未形成，城市化的表達(dá)機(jī)制與農(nóng)村的慣習(xí)不符。村兩委在制度變革中獲得尋租空間，以“經(jīng)紀(jì)人”身份竊取農(nóng)村集體利益，使其公信力下降，求助村兩委一般是村民辦事的最后選項(xiàng)。面對以村兩委為支柱的表達(dá)機(jī)制，村民不是不參與，而是更多采用不合作、不表達(dá)的方式作出選擇。現(xiàn)有表達(dá)機(jī)制試圖將村民割裂成類似市民的原子化狀態(tài)，直接削弱村民的主人感，村民與村務(wù)的直接利益關(guān)系被中斷，呈現(xiàn)參與動(dòng)力不足。社會(huì)工作的優(yōu)勢視角和資本理論認(rèn)為，農(nóng)村內(nèi)部有推動(dòng)村民自治的積極因素或資本，只是還沒有被發(fā)揮出來。尤其是變革過程中，農(nóng)村傳統(tǒng)內(nèi)在表達(dá)機(jī)制的作用是被忽視的。在過去，農(nóng)村的良好發(fā)展得益于宗族關(guān)系的協(xié)調(diào)、祠堂大會(huì)的發(fā)聲，個(gè)體相對平等，集體意見與個(gè)人意見的重合度相對較高，這些農(nóng)村傳統(tǒng)內(nèi)在表達(dá)機(jī)制已經(jīng)被實(shí)踐證明是有效的。要實(shí)現(xiàn)村民自治，一個(gè)關(guān)鍵路徑是挖掘村內(nèi)符合村民利益、隱藏于村民日常生活中的資本和機(jī)制，培育社會(huì)群體，重塑公共空間，作為現(xiàn)有表達(dá)機(jī)制的重要補(bǔ)充。

伴隨著制度改革，農(nóng)村的封閉格局被打開了缺口，特別在工業(yè)化、城市化高度發(fā)達(dá)的今天，農(nóng)村的優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重，在村居住的多為小孩、婦女、老人。三弱群體的普遍意識(shí)是平穩(wěn)地過生活，外事莫理。即使有參與意識(shí)，也缺乏參與所需的各種能力，因此在公共參與中，以附和為主。此外，農(nóng)村當(dāng)前的民主，多停留在民主選舉層面，這種對民主的看法是險(xiǎn)隘的。在一些公共事務(wù)如修路、開山、修整祠堂中，理應(yīng)聽取村民的聲音，以民主決議的形式讓村民廣泛參與，擴(kuò)展民主范疇。社會(huì)工作的增權(quán)視角要求向村民輸送能力資本，拓寬和保證民主參與途徑，這是喚醒村民民主意識(shí)的重要舉措。

客觀上的制度缺陷，主觀上的意識(shí)和能力不足，是制約村民自治的重要因素。如何使制度具有本土性，調(diào)動(dòng)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)村民自治意識(shí)和能力的提高，是實(shí)現(xiàn)村民自治不可回避的問題。筆者以增城市中新鎮(zhèn)為期一年的農(nóng)村社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對如何推動(dòng)村民自治能力的內(nèi)在演變提出對策。

2.1 分析農(nóng)村特殊性，關(guān)注村民需求 農(nóng)村跟城市相比，無論是生活環(huán)境還是文化，都具有較大的差別，且不同村莊之間也有各自的特點(diǎn)，所以在項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)我們需要分析特定村莊的特殊性，關(guān)注村民的不同需求，以便能使村民自治更好的發(fā)展。因此，項(xiàng)目組經(jīng)常對村民進(jìn)行家訪，了解村民的信息，協(xié)助村民進(jìn)行農(nóng)活，送禮物，平常多在村內(nèi)走動(dòng)，也讓村民了解我們。在項(xiàng)目期間，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)組織下鄉(xiāng)走訪，對各村的社區(qū)治理情況、社區(qū)服務(wù)供給、社區(qū)公共環(huán)境、特定人群需求等進(jìn)行了詳細(xì)摸底，并針對性的整合制定出各村走訪報(bào)告。在走訪過程中，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員特別注意不同走訪對象的特殊性，仔細(xì)區(qū)分不同群體、不同年齡層之間的不同需求，并做整理統(tǒng)計(jì)，為后面的活動(dòng)順利開展打下基礎(chǔ)。最后結(jié)合各村走訪結(jié)果，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與鎮(zhèn)政府、村委進(jìn)行協(xié)商交流，結(jié)合社會(huì)工作理論及SWOT分析法，擬定各村具體工作策略及方案，并隨著志工進(jìn)駐鄉(xiāng)村，著手實(shí)施。

2.2 調(diào)整村兩委與村民關(guān)系，重塑表達(dá)機(jī)制 村委在農(nóng)村場域中占有上層位置，通過村委進(jìn)入農(nóng)村場域會(huì)讓項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)更容易被村民接受，借助村委在場域中的高層位置來開展工作能降低我們的工作阻力，通過社會(huì)工作的介入，使村民與村委間的位置差距降低，能夠平等對話。項(xiàng)目組前后共開展了4次村兩委干部培訓(xùn)，在培訓(xùn)會(huì)后開展座談會(huì)，傾聽村兩委對鄉(xiāng)村發(fā)展的意見、在開展工作之時(shí)所遇到的困難等與村兩委共同推進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展。同時(shí)村委們也紛紛提出各自的想法與建議，如提到駐村服務(wù)時(shí)希望有種植養(yǎng)殖方面的幫助，還希望可以做做廣場舞的活動(dòng)，豐富村民生活，促進(jìn)身體健康。甚至有村委建議可以與學(xué)校社團(tuán)一起聯(lián)誼，大家相互交流學(xué)習(xí)。可見，村委的培訓(xùn)對村委工作思路的啟發(fā)、工作方式的調(diào)整有一定成效，在一定程度上提高村委的工作能力，同時(shí)使村委工作更傾向于村中的公共事務(wù)，切實(shí)為村民村莊謀發(fā)展。

另外，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)與村委借助傳統(tǒng)文化節(jié)日共同組織開展社區(qū)活動(dòng)，加強(qiáng)村民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅有利于農(nóng)村文化的積淀，也有利于提升村兩委的形象，使得村民與村委們的關(guān)系更為融洽。如烏石村的村委與項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)合作舉辦了籃球友誼賽，不僅豐富了村民的業(yè)余生活，更讓村民可以參與到活動(dòng)當(dāng)中，提高村民的社會(huì)參與感，進(jìn)而對村委進(jìn)行進(jìn)一步的肯定。

2.3 搭建公共空間，引導(dǎo)村民意見表達(dá)農(nóng)村場域不像城市場域的溝通渠道那么多，城市場域可以通過QQ、微博等多媒體方式進(jìn)行遠(yuǎn)距離溝通交流，但城郊農(nóng)村場域的空間限制是明顯的，多是采用面對面交流的方式。項(xiàng)目組邀請高校社團(tuán)，以“興趣”為錨點(diǎn)，通過“興趣集市”的方式，召集村民，將各類活動(dòng)擺攤展示，供村民體驗(yàn)。在祠堂、球場等開展活動(dòng)，拓寬公共空間，培育村內(nèi)社區(qū)資本，提升村民自主管理能力。通過這個(gè)平臺(tái)構(gòu)建起“公共領(lǐng)域”，在村民聚集之時(shí)，項(xiàng)目成員會(huì)提供公共議題，引導(dǎo)村民都能以平等的身份參與到對話討論中。此外，項(xiàng)目組通過挖掘公共議題，成功地解決空間限制的問題，引導(dǎo)村民意見表達(dá)。如團(tuán)結(jié)村通過兒童安全為議題，挨家挨戶收集志愿簽名，為兒童安全出一份力。將簽名牌放在顯眼的村道旁，成功地引導(dǎo)整村進(jìn)入兒童安全問題的討論。如田美村組織移動(dòng)圖書館活動(dòng)，用箱子拉著圖書運(yùn)到各個(gè)村民聚集地，打破城郊農(nóng)村場域的空間限制給活動(dòng)造成的阻力。

駐村志工還定期參加村委會(huì)議，在這個(gè)過程中充當(dāng)媒介角色，整合村委信息及時(shí)通知村民，定期收集村民的反饋信息在村委會(huì)議上提出以供參考，不僅搭建村民與村委的溝通表達(dá)平臺(tái)，同時(shí)加強(qiáng)村委能力建設(shè)及團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提高事務(wù)處理能力和合作能力。

2.4 通過社會(huì)參與提高村民參與能力 城郊農(nóng)村的固有活動(dòng)形式很少，主要為打麻將、看電視，多為小群體的交流，對于村民的信息獲取和能力提高是一個(gè)限制。村民在活動(dòng)方面不是沒有需求，而是缺乏牽頭組織的人。項(xiàng)目組通過組織各類活動(dòng)，以廣泛的社會(huì)參與為平臺(tái)，向村民輸送資本，提高其能力。駐村志工在村內(nèi)根據(jù)村民需求，組織開展了如義工協(xié)會(huì)、籃球協(xié)會(huì)、廣場舞協(xié)會(huì)、老人手指操協(xié)會(huì)等。為村民提供了一個(gè)參與的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，促進(jìn)村民之間的交流，教會(huì)其某些技能，豐富其參與資本，引導(dǎo)其從討論興趣團(tuán)體內(nèi)部的事情上升到討論村務(wù)，成為城郊農(nóng)村內(nèi)的一個(gè)具有權(quán)力的團(tuán)體，激發(fā)村民的民主意識(shí)。

如田美村的廣場舞協(xié)會(huì)，一開始并沒有得到村委的大力支持，村民也認(rèn)為就算組織了也不會(huì)有太多的人參加。但駐村志工克服重重困難，自學(xué)廣場舞和配備音響，在親自帶舞的引導(dǎo)下，來跳舞的人從一開始的3個(gè)到后來的30多個(gè)。在駐村志工離開之際，協(xié)會(huì)成員開始擔(dān)心以后的活動(dòng)開展問題，并且討論如何繼續(xù)，從簡單跳舞到思考協(xié)會(huì)的生存，是一個(gè)轉(zhuǎn)變。到現(xiàn)在，廣場舞意愿已經(jīng)成為村委討論的議題，村委正在籌劃向上級(jí)政府申請經(jīng)費(fèi)資助的事項(xiàng)，這就是希望達(dá)到的效果。同時(shí)項(xiàng)目在各村內(nèi)成立了各類型社區(qū)組織，主要面向長者、婦女、兒童青少年及青年群體。在項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)逐漸將組織權(quán)移交給村民自身后，村民也定期開展活動(dòng)。村委表示，組建這些協(xié)會(huì)除了增進(jìn)村民感情、提升組織參與能力之外，還避免了村內(nèi)的不良現(xiàn)象產(chǎn)生（如聚眾賭博），且有利于身心健康。

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