行政區(qū)劃調(diào)整對檔案工作的影響及應(yīng)對策略研究

牛耕

摘要：本文從檔案學(xué)角度，分析2012～2014年青島市黃島區(qū)區(qū)劃調(diào)整前后檔案工作面臨的問題，結(jié)合具體情況，提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：區(qū)劃調(diào)整檔案工作全宗理論

區(qū)劃調(diào)整是根據(jù)行政管理、經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展的需要對行政管理區(qū)域進行劃分與調(diào)整。在我國現(xiàn)行政治構(gòu)架和行政體制條件下，行政區(qū)劃對城市發(fā)展乃至整個國家的發(fā)展影響深遠。以青島市為例，建國后青島就先后經(jīng)歷了9次區(qū)劃調(diào)整。

筆者以2012年12月1日，原膠南市、原青島開發(fā)區(qū)合并這次行政區(qū)劃調(diào)整為例，談?wù)剻n案工作需要如何應(yīng)對區(qū)劃調(diào)整。此次調(diào)整，區(qū)市得到合并，原有的機構(gòu)、部門隨之合并、調(diào)整，檔案的去留進而提上日程。加之館藏空間有限，不可能在短時間內(nèi)將所有的檔案都移交進館，只能暫放在各立檔單位保管。而部分部門拆分、合并或者重組，各立檔單位的檔案是跟著原單位走還是并入新單位？單位拆分，檔案要不要拆分、能不能拆分？對合并的立檔單位，兩個單位的檔案原來分屬于兩個不同的全宗，能簡單地搞“1+1= 2”嗎？還有各立檔單位原有全宗號的標(biāo)識、新全宗號的啟用等一系列問題都亟待解決。

一、行政區(qū)劃調(diào)整對檔案工作的影響

此次區(qū)劃調(diào)整主要涉及兩個區(qū)市的合并，兩個區(qū)市合并后原有的檔案應(yīng)全部進館，進館之后如何解決全宗號重復(fù)的問題？這些檔案的電子數(shù)據(jù)進入數(shù)字檔案館后又如何解決檔號重復(fù)的問題？比如，原膠南市有45號全宗，而原青島開發(fā)區(qū)也有45號全宗，需要注意的是，這兩個全宗完全不是同一個機關(guān)的檔案全宗，而只是全宗號相同。檔號也是如此，在數(shù)字檔案館中檔號重復(fù)是無法保存數(shù)據(jù)的。更何況受館藏條件限制，無法將檔案全面接收進館，不得不將區(qū)劃調(diào)整前的檔案交由各單位代管的情況。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在區(qū)劃調(diào)整中各立檔單位檔案全宗變化的具體情況如下：

（一）“一對一”型

區(qū)劃調(diào)整前原立檔單位檔案作為一個獨立全宗的，兩個單位完全對口，調(diào)整后職能沒有變化，只是單位名稱和全宗號發(fā)生更改。目前大多數(shù)單位都屬于“一對一”類型。比如，原青島開發(fā)區(qū)交通局和原膠南市交通局，在調(diào)整中職能并沒有發(fā)生任何變化，只要進行簡單合并，由兩個單位變?yōu)橐粋€單位，更名為青島市黃島區(qū)交通局即可。

（二）“一拆多”型

由調(diào)整前的一個立檔單位拆分成多個單位，撤并機構(gòu)職能由多個新設(shè)機構(gòu)承擔(dān)的，調(diào)整以后原單位不存在了。比如，原青島開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展局，區(qū)劃調(diào)整后其職能大部分移至黃島區(qū)農(nóng)業(yè)局，一部分移至黃島區(qū)農(nóng)委，還有部分職能移至黃島區(qū)漁業(yè)局、畜牧局和水利局，而原來的農(nóng)業(yè)發(fā)展局已經(jīng)不存在了。

（三）“職能轉(zhuǎn)變”型

區(qū)劃調(diào)整的原立檔單位在調(diào)整后仍然保留，只是名稱發(fā)生變化，一個單位內(nèi)的部分業(yè)務(wù)職能或內(nèi)部機構(gòu)劃分給另一個單位。例如，原青島開發(fā)區(qū)發(fā)改局部分職能轉(zhuǎn)至黃島區(qū)科技局和黃島區(qū)工業(yè)信息局，而原發(fā)改局仍然存在，機構(gòu)設(shè)置和人員編制基本未變，只是名稱更改為黃島區(qū)發(fā)改局。

（四）“多合一”型

由區(qū)劃調(diào)整前的多個單位合并成立一個新單位。例如，原青島開發(fā)區(qū)國土資源局和青島開發(fā)區(qū)房產(chǎn)交易中心以及膠南市國土資源局、膠南市房管中心在區(qū)劃調(diào)整后合并為黃島區(qū)國土資源局。

（五）“人事檔案”型

部分涉及人事檔案管理的部門也進行了調(diào)整。比如，原開發(fā)區(qū)人事局在區(qū)劃調(diào)整前屬于原開發(fā)區(qū)區(qū)委組織部，而區(qū)劃調(diào)整后并入黃島區(qū)人力資源與社會保障局。

二、行政區(qū)劃調(diào)整后進行檔案工作的依據(jù)

（一）全宗理論

“全宗理論以描述文件集合成整體作群體狀運動的規(guī)律為己任，它是由有關(guān)的概念和原理構(gòu)成的知識體系?！盵1]對于全宗的概念大家都不陌生，“全宗是指一個獨立機關(guān)、組織或個人在社會活動中形成的檔案有機整體”，[2]它的基本涵義有三點，即全宗是一個有機整體，是在一定的歷史活動中形成的，以一定的社會單位為基礎(chǔ)而構(gòu)成的。其強調(diào)了全宗是一個有機整體，聯(lián)系緊密、不可分割。立檔單位的檔案作為獨立的全宗也是不可分割的。因此我們必須要維護全宗的完整性，不能因為單位拆分，部分職能分離，或者原立檔單位并入其他新的單位了就把全宗內(nèi)的檔案也拆了，從而破壞了全宗的完整性。

（二）人事檔案的特殊性

人事檔案是記錄一個人的主要經(jīng)歷、政治面貌、品德作風(fēng)等個人情況的文件材料，起著憑證、依據(jù)和參考的作用，在個人轉(zhuǎn)正定級、職稱申報、辦理養(yǎng)老保險以及開具考研等相關(guān)證明時，都需要使用檔案。人事檔案具有全面性、現(xiàn)實性、真實性、動態(tài)性、流動性、機密性的特點。其中動態(tài)性，是指人事檔案立卷后，其內(nèi)容不是一成不變的，隨著當(dāng)事人人生道路的延伸將不斷形成一些反映新信息的文件材料。因此，人事檔案必須注意做好新材料的收集補充，力求縮短檔案與本人實際情況的“時間差”。流動性則是指人事檔案的管理與本人的人事管理相統(tǒng)一。如果人、檔脫節(jié)，保管人事檔案而不知當(dāng)事人已調(diào)往何處，這樣“有檔無人”的無頭檔案，保管得再好也無意義。因此，必須堅持“檔隨人走”，不能將一個人的檔案分散在幾個部門中管理而形成“分段檔案”。

三、對策

行政區(qū)劃調(diào)整對檔案部門來說，既是一次難得的發(fā)展機遇，又是一次嚴峻的挑戰(zhàn)。我們要認清形勢，在理論和實踐兩個領(lǐng)域不斷探索、創(chuàng)新，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，拓展服務(wù)，緊跟時代發(fā)展的新步伐?；谏鲜鲆罁?jù)，筆者認為行政區(qū)劃調(diào)整后檔案管理的對策主要有：

（一）針對五種類型的相應(yīng)措施

1.區(qū)劃調(diào)整前原單位檔案作為一個獨立全宗的，兩個對口機構(gòu)進行合并，其職能沒有任何變化，只是單位名稱發(fā)生更改；檔案則由更改后的單位代為管理。

2.撤并機構(gòu)職能由一個或多個新設(shè)機構(gòu)承擔(dān)的，檔案不得分散管理，應(yīng)堅持維護全宗的完整性，原單位檔案由合并后的新主管部門或承擔(dān)相應(yīng)主要職能的單位代管。

3.區(qū)劃調(diào)整后原有單位仍然保留，只是單位名稱發(fā)生變化，一個單位內(nèi)的部分業(yè)務(wù)職能或內(nèi)部機構(gòu)劃給另一個單位，應(yīng)按照維護全宗完整性的原則，其檔案不得帶入接收單位，應(yīng)由原單位繼續(xù)代管。接收單位需要使用相關(guān)檔案，可以借閱或復(fù)制。

4.由區(qū)劃調(diào)整前的多個單位合并成立一個新單位的檔案，由新單位統(tǒng)一代管。

5.鑒于人事檔案的特殊性，承擔(dān)人事檔案和勞動關(guān)系等檔案管理業(yè)務(wù)的單位，其檔案能像上述幾種類型一樣，為了維護全宗的完整性而放在原單位保管嗎？這種情況，檔案應(yīng)移交調(diào)整后承擔(dān)相應(yīng)職能的新設(shè)機構(gòu)代為保管。因為一個人的檔案不能因為區(qū)劃調(diào)整而分為“兩段”，調(diào)整前一段、調(diào)整后一段。這樣既不利于檔案的安全完整，也不便于利用者的查找利用。

（二）強化措施

1.對于全宗號問題，我們提出了相應(yīng)的全宗號修改辦法，即在原開發(fā)區(qū)、原膠南市各單位形成的檔案中，標(biāo)識一個漢語拼音字母以示區(qū)別。原開發(fā)區(qū)用大寫字母“F”，原膠南市用大寫字母“J”。具體而言，一是檔案實體的修改。按卷管理檔案，在案卷脊背“全宗號”上方加蓋對應(yīng)的字母；按件管理檔案，在每個盒脊背“全宗號”上方和每件檔案的歸檔章前加蓋對應(yīng)的字母。為保證加蓋的字母整齊劃一，我們要求字體為宋體，高10mm，寬7mm。二是檔案數(shù)據(jù)的修改及備份。在數(shù)字檔案歸檔系統(tǒng)中，將目錄條目中全宗號首位的“0”改為對應(yīng)的字母，全宗號保持五位不變。如原膠南市委，全宗號為00006，更改后為J0006；原青島開發(fā)區(qū)工委，全宗號為00001，更改后為F0001。附加的電子文件涉及全宗號的，同時一并修改。三是明確時間節(jié)點。國務(wù)院關(guān)于黃島區(qū)區(qū)劃調(diào)整的批復(fù)是2012年12月1日下發(fā)，各單位陸續(xù)進行合并調(diào)整歷時近兩年時間。因此，根據(jù)國家檔案局檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實際情況，新黃島區(qū)檔案局在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一發(fā)文，要求自2014年1月1日起，原開發(fā)區(qū)和原膠南市各單位的檔案全宗號全部停止使用，同時設(shè)置啟用新的檔案全宗號。

2.區(qū)劃調(diào)整中應(yīng)加強檔案管理，原則上任何單位不得銷毀檔案。如需銷毀要嚴格按照《檔案歸檔范圍和保管期限表》的規(guī)定進行檔案價值鑒定，編制檔案銷毀清冊，報同級的檔案行政管理部門審批。

3.區(qū)劃調(diào)整后所有立檔單位要按照進館檔案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行整理、清點全部檔案。包括文書檔案，會計檔案、人事檔案等專門檔案，本單位業(yè)務(wù)檔案，科技檔案，照片檔案，音像檔案，實物檔案，弄清全部“家底”做好室藏檔案統(tǒng)計，并及時報同級檔案行政管理部門。

注釋及參考文獻：

[1]何嘉蓀、傅榮校，文件運動規(guī)律研究[M].北京：中國檔案出版社，1999，86.

[2]陳兆祦、和寶榮，檔案管理學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005，109.

作者單位：青島市黃島區(qū)檔案局