“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”的績效評(píng)估

胡文佳 張曉娟 董克

摘要：本文運(yùn)用定量分析和定性分析的方法對(duì)平臺(tái)的信息內(nèi)容整合進(jìn)行評(píng)價(jià)，并研究該平臺(tái)的績效，為平臺(tái)的優(yōu)化提供建議，旨在提升平臺(tái)的信息整合能力，增強(qiáng)公眾對(duì)政府信息的理解。

關(guān)鍵詞：政府信息信息整合平臺(tái)優(yōu)化

Abstract： Combining quantitative and qualitative analysis， this paper has evaluated information integra？ tion and performance of the platform. Based on its findings， this paper has also made suggestions on how to leverage the effectiveness of the platform.

Key words： Government information； Informa？ tion integration； Performance of the platform

2008年5月1日，我國出臺(tái)了“中華人民共和國政府信息公開條例”（以下簡稱《條例》）。2009年4月30日，國家圖書館開發(fā)并投入使用“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”，開啟了國內(nèi)政府信息整合之先河。筆者面向整合后的信息內(nèi)容，調(diào)查研究該服務(wù)平臺(tái)的整合績效，從整合后的信息數(shù)量、時(shí)效性等方面來評(píng)價(jià)平臺(tái)的績效，呈現(xiàn)政府公開信息整合狀況，并提出相應(yīng)建議，使平臺(tái)的發(fā)展為政府公信力的提升提供助力。

一、“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”簡介

（一）平臺(tái)建設(shè)概況

2009年，“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”（http：// govinfo.nlc.gov.cn/）作為“電子圖書館推廣工程”（由國家文化部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)起，旨在建立包含全國各大中小公共圖書館的互聯(lián)虛擬網(wǎng)絡(luò)）的子課題之一，開啟了國內(nèi)政府公開信息整合服務(wù)的先河。該平臺(tái)的最終目標(biāo)是聯(lián)合全國省、市、區(qū)、縣各級(jí)公共圖書館采用分層建設(shè)、共建共享的模式完成政府信息的整合與服務(wù)，構(gòu)建一個(gè)方便、快捷的政府公開信息整合服務(wù)門戶，為公眾提供“一站式”政府公開信息資源及信息整合服務(wù)。2014年4月2日（以下簡稱“數(shù)據(jù)調(diào)查當(dāng)日”），該平臺(tái)已有1個(gè)主站， 46個(gè)分站；主站即平臺(tái)的用戶顯示界面，為其他46個(gè)分站提供進(jìn)入鏈接；在46個(gè)分站中，國家圖書館分站1個(gè)，直轄市分站4個(gè)，省級(jí)分站25個(gè)，市級(jí)分站16個(gè)。因財(cái)政等諸多原因，在數(shù)據(jù)調(diào)查當(dāng)日，尚有西藏、河南沒有建立省級(jí)分站。

（二）平臺(tái)工作機(jī)制

1.信息搜集。在信息資源的獲取方面，目前平臺(tái)采用的是機(jī)器自動(dòng)采集的方式，將各政府網(wǎng)站上的相關(guān)信息采集到平臺(tái)內(nèi)，利用統(tǒng)一的知識(shí)組織規(guī)范和資源描述框架，對(duì)不同形式的政府信息資源的內(nèi)容、外部特征及其關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行組織、挖掘和揭示。

2.信息儲(chǔ)存。信息搜集后，經(jīng)過信息過濾、抽取、自動(dòng)歸類等一系列過程，將已整合好的信息歸入適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)庫中。主站與各分站的平臺(tái)內(nèi)，均設(shè)有5個(gè)信息儲(chǔ)存數(shù)據(jù)庫，分別是“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”、“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”、“政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫”、“特色資源數(shù)據(jù)庫”、“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”。

3.信息整合。本文主要從信息整合形式出發(fā)，討論平臺(tái)的工作機(jī)制。政府信息整合包括形式上的整合和信息內(nèi)容本身的整合。形式整合是指提供所有政府信息的網(wǎng)址鏈接或機(jī)構(gòu)鏈接；信息內(nèi)容整合是指對(duì)信息本身的整合。內(nèi)容整合包括兩個(gè)層級(jí)，第一層只是簡單地收集政府信息并存儲(chǔ)到本地?cái)?shù)據(jù)庫內(nèi)，第二層是對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行二次加工。服務(wù)平臺(tái)的信息整合，既包括形式上的整合如建立“政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫”，提供政府公開信息來源的政府機(jī)構(gòu)的網(wǎng)址鏈接；又包括信息內(nèi)容的第一層整合，如建立“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”和“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”。對(duì)信息內(nèi)容第二層的整合體現(xiàn)在建立“特色資源數(shù)據(jù)庫”和“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”上。

二、“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”整合績效評(píng)價(jià)方法

以平臺(tái)各分站的數(shù)據(jù)庫為評(píng)價(jià)對(duì)象，面向整合后的信息內(nèi)容，根據(jù)適用性原則，將政府網(wǎng)站的內(nèi)容評(píng)價(jià)指標(biāo)中的可用指標(biāo)應(yīng)用于平臺(tái)信息整合績效的評(píng)估，對(duì)平臺(tái)的數(shù)據(jù)庫逐一評(píng)價(jià)。

（一）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建構(gòu)

由于政府公開信息整合績效評(píng)價(jià)尚未有學(xué)者進(jìn)行深入研究，對(duì)政府公開信息整合績效評(píng)價(jià)的模型也有待商討，故筆者因循適用性原則，在參考借鑒中國軟件評(píng)測中心制定的2013年中國政府網(wǎng)站績效評(píng)價(jià)體系、Kris？ tin Eschenfelder等學(xué)者制定的美國聯(lián)邦政府網(wǎng)站評(píng)價(jià)體系中有關(guān)政府公開信息內(nèi)容評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，以及國內(nèi)學(xué)者張高興等在評(píng)價(jià)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容時(shí)設(shè)計(jì)的指標(biāo)，選取適用于中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)的整合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)計(jì)了如圖1所示的整合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該整合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)以定量評(píng)價(jià)指標(biāo)為主，輔以定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，綜合對(duì)整合服務(wù)平臺(tái)的整合績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

定量評(píng)價(jià)指標(biāo)包括“信息內(nèi)容”和“鏈接質(zhì)量”兩個(gè)維度。“信息內(nèi)容”包括“信息數(shù)量”和“信息及時(shí)性”兩個(gè)指標(biāo)?！靶畔?shù)量”是指平臺(tái)收集的政府公開信息的數(shù)量；“信息及時(shí)性”是指平臺(tái)能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)更新整合信息。該體系的三級(jí)指標(biāo)中“信息數(shù)量”與“信息及時(shí)性”兩個(gè)指標(biāo)適用于評(píng)價(jià)“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”和“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”做定量分析。“鏈接質(zhì)量”旨在考察數(shù)據(jù)庫中的政府機(jī)構(gòu)鏈接能否正常跳轉(zhuǎn)到被鏈接的網(wǎng)址。若正常跳轉(zhuǎn)，則鏈接“有效”；若鏈接無法跳轉(zhuǎn)，則該鏈接“無效”。

定性評(píng)價(jià)指標(biāo)主要考察的是信息內(nèi)容，二級(jí)指標(biāo)中的“鏈接質(zhì)量”針對(duì)的是“政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫”。該數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)的是各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)信息公開欄目的網(wǎng)址鏈接。三級(jí)指標(biāo)“信息分類體系”考慮的是信息組織是否合理，信息是否有多種分類方式，信息分類級(jí)別是否科學(xué)等面向信息內(nèi)容組織的評(píng)價(jià)。

與“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”不同，“特色資源數(shù)據(jù)庫”及“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”涉及信息內(nèi)容整合的第二層整合，是對(duì)政府公開信息的二次加工，定量分析“信息數(shù)量”難以界定績效優(yōu)劣，“信息及時(shí)性”更無從談起，只能從定性指標(biāo)來評(píng)價(jià)。各指標(biāo)及其可被評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)庫對(duì)象之間的關(guān)系，如表1所示。

（二）評(píng)價(jià)對(duì)象

根據(jù)上述評(píng)價(jià)體系，將各分站內(nèi)的5個(gè)數(shù)據(jù)庫逐一評(píng)價(jià)，需要說明的是，國家圖書館分站因其“信息內(nèi)容”與主站無異，故該分站不參與評(píng)價(jià)。

1.“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”。從“信息數(shù)量”看，在政府網(wǎng)站里政府信息公開一欄中獲取公開信息數(shù)量（具體數(shù)字從信息公開年度報(bào)告中所獲），將平臺(tái)內(nèi)該數(shù)據(jù)庫的信息數(shù)量與政府網(wǎng)站內(nèi)的公開信息數(shù)量對(duì)比，檢驗(yàn)整合服務(wù)平臺(tái)的信息自動(dòng)搜集能力，評(píng)價(jià)其信息整合績效。從“信息及時(shí)性”看，主要考察該庫內(nèi)19類所有信息中每一類信息的最新更新時(shí)間，并計(jì)算及時(shí)信息的數(shù)量種類比例。若超過《條例》規(guī)定的20天（《條例》第3章18條規(guī)定，“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開?！保瑒t表明該類信息發(fā)布不及時(shí)。對(duì)“信息分類體系”則采取定性分析，核查其分類體系是否科學(xué)合理。

2.“政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫”。筆者對(duì)每一個(gè)分站平臺(tái)的“政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫”內(nèi)所有鏈接逐一點(diǎn)擊，記錄有效鏈接的數(shù)量及有效鏈接在所有鏈接中的比例。

3.“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”。同“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”的數(shù)量對(duì)比方法一樣，筆者同時(shí)記錄各分站的“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”所整合的公報(bào)數(shù)量和政府網(wǎng)站信息公開專欄里政府公報(bào)的數(shù)量，核查該數(shù)據(jù)庫的整合績效。其中“信息及時(shí)性”指標(biāo)調(diào)查需記錄各分站平臺(tái)最新公報(bào)的期數(shù)數(shù)據(jù)。

4.“特色資源數(shù)據(jù)庫”及“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”。這兩個(gè)數(shù)據(jù)庫因其屬于信息整合的深加工形式，只能用“信息廣度”和“信息分類體系”指標(biāo)從定性角度去評(píng)價(jià)。囿于定性分析方法所限，筆者將在下文的具體分析中結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)上述兩個(gè)數(shù)據(jù)庫作具體分析。

三、“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”評(píng)價(jià)結(jié)果

依據(jù)調(diào)查結(jié)果，中國政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)的整合績效還有很大的改進(jìn)空間。從“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”的2個(gè)定量分析指標(biāo)的結(jié)果來看，“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”的“信息數(shù)量”指標(biāo)說明了整合服務(wù)平臺(tái)的信息整合數(shù)量亟需提升，“信息及時(shí)性”指標(biāo)也說明平臺(tái)應(yīng)加強(qiáng)信息整合的及時(shí)性?！罢珗?bào)數(shù)據(jù)庫”在“信息數(shù)量”方面的整合狀況尚可，而“信息及時(shí)性”仍需努力?！罢畽C(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫”中的鏈接質(zhì)量也亟需優(yōu)化。在定性分析中，“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”中信息分類體系的單一，“特色資源數(shù)據(jù)庫”與“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”的政府公開信息整合尚未開啟。具體體現(xiàn)在：

（一）內(nèi)容整合能力不足

圖2為“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”的信息數(shù)量指標(biāo)圖。橫坐標(biāo)為45個(gè)平臺(tái)分站，縱坐標(biāo)為信息數(shù)量。藍(lán)色折線為政府網(wǎng)站中的公開信息數(shù)量（信息總量）；貼近橫坐標(biāo)的橘色折線為各分站內(nèi)“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”的信息整合數(shù)量（平臺(tái)數(shù)量）。兩條折線之間相距較大，表明各分站的信息收集與整合能力有待提高，平臺(tái)的內(nèi)容整合能力有所欠缺。

圖3為各分站“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”內(nèi)信息的時(shí)效性?？v坐標(biāo)為及時(shí)信息數(shù)量與信息種類總數(shù)量（19）的比值。若設(shè)定60%為基本合格值，只有15個(gè)分站（34.09%）達(dá)到基本合格值；若設(shè)定80%為優(yōu)良表現(xiàn)值，只有4個(gè)分站（9.09%）的時(shí)效性狀況可稱為優(yōu)良。每類信息都在《條例》的規(guī)定發(fā)布時(shí)間之內(nèi)的，僅2個(gè)分站。

圖4為“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”的信息數(shù)量指標(biāo)圖。圖4中，縱坐標(biāo)為政府公報(bào)數(shù)量，橫坐標(biāo)為各分站平臺(tái)；綠色和橘色兩條曲線分別代表了各分站平臺(tái)中“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”內(nèi)整合的政府公報(bào)數(shù)量（平臺(tái)數(shù)量）與政府網(wǎng)站中發(fā)表的政府公報(bào)數(shù)量（信息總量）。這兩條曲線大部分是平行重疊的，只有少部分線段相距較大，表明各分站對(duì)政府公報(bào)信息的整合狀況優(yōu)良。

此外，“政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫”還需要從“信息及時(shí)性”指標(biāo)來評(píng)價(jià)。經(jīng)調(diào)查，只有吉林、重慶和長沙3個(gè)分站在45個(gè)分站中的政府公報(bào)整合是及時(shí)的。

（二）形式整合能力不足

圖5為“政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫”鏈接質(zhì)量圖，縱坐標(biāo)為有效鏈接數(shù)量與總鏈接數(shù)量的比值。在45個(gè)分站中，22個(gè)分站（48.89%）達(dá)到或超過基本合格值60%，11個(gè)分站（24.44%）達(dá)到優(yōu)良表現(xiàn)值，僅2個(gè)分站（4.44%）的鏈接完全有效。

（三）信息分類體系單一

經(jīng)調(diào)查，“政府公開信息數(shù)據(jù)庫”內(nèi)整合的政府公開信息只有按事由分類這一種分類體系，并沒有提供更多諸如按年限或按機(jī)構(gòu)分類的體系；且按事由分類的信息只有一級(jí)指標(biāo)，并沒有向下延伸至二級(jí)甚至三級(jí)指標(biāo)。

（四）深層整合能力欠缺

“特色資源數(shù)據(jù)庫”整合的信息廣度和深層整合能力亦有待提高。除了浙江分站、山東分站以及湖北分站以外，其他分站的特色資源數(shù)據(jù)庫都空無一文，“信息廣度”無從談起，遑論整合。而上述3個(gè)分站中，前兩者的所謂特色信息資源整合，只是把政府公開信息完整地植入“特色資源數(shù)據(jù)庫”中，與“特色資源數(shù)據(jù)庫”所指“特色資源”并不相符，整合狀況并不理想。湖北分站的“特色資源數(shù)據(jù)庫”內(nèi)的信息，只提供了一個(gè)政府公開信息的網(wǎng)頁鏈接，且經(jīng)多次驗(yàn)證，該鏈接業(yè)已失效。由此看來，“特色資源數(shù)據(jù)庫”整合信息的廣度尚有較大的提升空間。在“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”內(nèi)，46個(gè)分站并無整合跡象，“信息廣度”無從談起，遑論信息分類體系。

雖然“特色資源數(shù)據(jù)庫”和“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”的政府信息整合現(xiàn)狀不甚理想，但是各分站正在努力為這兩個(gè)數(shù)據(jù)庫的政府信息深度加工做準(zhǔn)備工作，建立“推薦資源”和“熱點(diǎn)資源”相關(guān)欄目，專門為信息用戶推薦和提供其所關(guān)心的醫(yī)療、衛(wèi)生等貼近民生的政府信息。如北京分站在“推薦資源”欄目中將關(guān)于市民公積金存額上限的政府信息推到頭條，山東分站在“熱門資源”欄目內(nèi)將重要的政府信息按月份匯總，都是在為“特色資源數(shù)據(jù)庫”和“熱點(diǎn)專題數(shù)據(jù)庫”的展開鋪路。

四、發(fā)展建議

（一）與政府機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系

平臺(tái)各分站信息自動(dòng)搜集機(jī)制的欠佳表現(xiàn)，表明該機(jī)制并不適合此平臺(tái)，當(dāng)務(wù)之急是與擁有政府信息的部門建立合作關(guān)系。平臺(tái)工作人員應(yīng)主動(dòng)與政府機(jī)構(gòu)的信息公開專員建立合作關(guān)系，一則可以由政府部門向平臺(tái)提供及時(shí)、大量的政府公開信息，二則政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)址若有變動(dòng)可提前告知整合服務(wù)平臺(tái)，保持平臺(tái)內(nèi)的機(jī)構(gòu)鏈接實(shí)時(shí)有效，以改善平臺(tái)的形式整合狀況。反之，平臺(tái)經(jīng)整合后的信息資源也可提供給政府機(jī)構(gòu)，信息內(nèi)容本身的形式或網(wǎng)址鏈接的方式均可，以實(shí)現(xiàn)雙方的合作共贏。

（二）開發(fā)多種信息內(nèi)容整合方式

“政府公開信息整合數(shù)據(jù)庫”，只提供了事由1種分類體系，意味著該數(shù)據(jù)庫只有1種信息整合方式，并沒有提供其他如按機(jī)構(gòu)劃分、按年度劃分等整合方式。作為一個(gè)整合服務(wù)平臺(tái)，應(yīng)盡可能多地提供信息整合方式，便于用戶查閱和檢索，以滿足不同人群的需要。

（三）建立具有檔案功能的長期存儲(chǔ)系統(tǒng)

網(wǎng)絡(luò)上多數(shù)政府信息都具有永久保持價(jià)值，由于技術(shù)過時(shí)、鏈接不穩(wěn)定等原因而時(shí)刻處于丟失的風(fēng)險(xiǎn)之中。美國出版局發(fā)布的“聯(lián)邦電子信息系統(tǒng)”，它不僅是一個(gè)政府信息公開系統(tǒng)，還是一個(gè)遵循歸檔規(guī)則的信息管理系統(tǒng)和信息存儲(chǔ)系統(tǒng)。整合服務(wù)平臺(tái)采用的是Or？ acle數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并沒有內(nèi)嵌檔案功能，更不是一個(gè)遵循歸檔規(guī)則的信息管理數(shù)據(jù)庫。鑒于此，平臺(tái)的發(fā)展應(yīng)具有前瞻性，為日后的信息存儲(chǔ)提供遵行歸檔規(guī)則的數(shù)據(jù)庫或存儲(chǔ)系統(tǒng)，保證信息的長期保存和長期可獲取性。

此外，還可以利用諸如“微博”等社會(huì)媒體為平臺(tái)發(fā)聲，實(shí)時(shí)將平臺(tái)整合后的政府信息以有序的、結(jié)構(gòu)化的方式傳遞給公眾，不僅可以提高平臺(tái)自身的利用率，更為政府公開信息的傳播作出貢獻(xiàn)。

*本文為教育部人文社科重點(diǎn)基地重大項(xiàng)目“政府信息資源管理標(biāo)準(zhǔn)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13JJD870004）的階段性研究成果。

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