美國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)與管理對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的啟示

唐彩玲　林光輝

2014年，十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”的決定之后，“國(guó)家公園”成為熱點(diǎn)議題，環(huán)保、林業(yè)、住建等多個(gè)部門，云南、貴州、貴州、浙江等多地政府爭(zhēng)建國(guó)家公園，申報(bào)開(kāi)展試點(diǎn)，而美國(guó)國(guó)家公園在處理資源保護(hù)與利用方面積累了成功經(jīng)驗(yàn)，值得世界各國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

美國(guó)國(guó)家公園的建立與發(fā)展

從1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，目前世界上已有225個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了3800多個(gè)國(guó)家公園。1975年國(guó)際保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)國(guó)家公園的定義也體現(xiàn)了對(duì)美國(guó)國(guó)家公園思想的認(rèn)同，國(guó)家公園是一片“保留有1個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)不被人類利用和侵占，其植物和動(dòng)物物種、地貌遺址和棲息地具有特殊科研、教育和游憩的價(jià)值，或其包含有壯麗的自然景觀的區(qū)域”，“得到國(guó)家最強(qiáng)有力的保護(hù)，盡可能地消除區(qū)域內(nèi)的利用或占用，使那些促使國(guó)家公園建立的生態(tài)、地貌或?qū)徝赖奶卣鞯玫接行ё鹬亍薄?/p>

1916年8月，威爾遜總統(tǒng)簽署了國(guó)家公園管理局成立案，國(guó)家公園管理局就此誕生，當(dāng)時(shí)管理的國(guó)家公園和紀(jì)念地總共為35個(gè)。在經(jīng)歷了130多年發(fā)展后的今天，美國(guó)國(guó)家公園更加成熟和完善，成為了包括將近400個(gè)保護(hù)地，覆蓋了8400多萬(wàn)英畝的龐大的保護(hù)系統(tǒng)。這些保護(hù)單位集中了美國(guó)大部分最為壯麗的景觀，最有價(jià)值的歷史和考古遺跡，以及最優(yōu)秀的文化資源。

美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)與管理的特點(diǎn)

管理權(quán)具有唯一性和垂直管理特性。美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)歸于美國(guó)內(nèi)政部管轄，由內(nèi)政部下屬機(jī)構(gòu)國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)公園系統(tǒng)的直接管理，代表國(guó)家管理國(guó)家公園系統(tǒng)的行政、規(guī)劃建設(shè)、業(yè)務(wù)技術(shù)、旅游經(jīng)營(yíng)、人事任免等事宜，在管理權(quán)歸屬上具有唯一性和排他性，聯(lián)邦、州、地方、部落等的各相關(guān)機(jī)構(gòu)是其合作對(duì)象和伙伴。同時(shí)，在國(guó)家公園系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行垂直管理、逐級(jí)責(zé)任分配制度清晰。

立法先行，分級(jí)管理，層級(jí)清晰。美國(guó)國(guó)家公園管理體制的建立和發(fā)展與相關(guān)立法的支持密不可分，從最早的“黃石公園法案”到后來(lái)的“國(guó)家公園組織法”和“國(guó)家公園一般授權(quán)法”，立法為國(guó)家公園系統(tǒng)保護(hù)的目的、國(guó)家公園管理局的工作任務(wù)、保護(hù)單元的增加、以及一些詳細(xì)的管理項(xiàng)目如特許經(jīng)營(yíng)奠定了方向。

國(guó)家公園管理局的日常管理分為三個(gè)層級(jí)：管理政策，是指令系統(tǒng)中的第1級(jí)；由國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)簽署的“局長(zhǎng)令”是第2級(jí)；第3級(jí)則包含了1、2級(jí)之外的所有專門用于指導(dǎo)員工履行職責(zé)時(shí)使用的各種專業(yè)性材料（如手冊(cè)、參考冊(cè)等），涵蓋了執(zhí)行“管理政策”和局長(zhǎng)令的具體細(xì)節(jié)建議，其命名和編號(hào)與局長(zhǎng)令具有一致性。

公園土地所有權(quán)均為聯(lián)邦所有。美國(guó)國(guó)家公園土地的聯(lián)邦所有性質(zhì)為國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理和保護(hù)資源、并滿足公眾游憩利用提供了良好的保證。在絕大多數(shù)情況下，國(guó)家公園系統(tǒng)內(nèi)的土地均為聯(lián)邦所有，但是在國(guó)家公園系統(tǒng)的發(fā)展歷史上和新納入的國(guó)家公園保護(hù)單元中，經(jīng)常會(huì)遇到公園授權(quán)管理界內(nèi)的部分土地或土地上的權(quán)益非聯(lián)邦所有的情況，此時(shí)，國(guó)家公園公園管理局往往采用征收這些土地來(lái)維護(hù)資源的保護(hù)與管理目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的管理經(jīng)營(yíng)模式。國(guó)家公園管理局不在國(guó)家公園系統(tǒng)內(nèi)直接提供商業(yè)游客服務(wù)項(xiàng)目，而是負(fù)責(zé)商業(yè)游客服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃、組織、招募和管理監(jiān)督工作。管理局首先規(guī)劃形成各種商業(yè)游客服務(wù)項(xiàng)目，然后通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)和商業(yè)使用授權(quán)的形式授權(quán)私人企業(yè)進(jìn)入和提供服務(wù)，并與之簽訂合同和其它協(xié)議，并派出專人對(duì)這些服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理。

強(qiáng)調(diào)技術(shù)投入與科學(xué)研究。國(guó)家公園管理局的管理政策要求在規(guī)劃、資源監(jiān)測(cè)、資源保護(hù)和恢復(fù)、解說(shuō)與教育項(xiàng)目等管理項(xiàng)目中廣泛采用最新的最具時(shí)代性的技術(shù)。同時(shí)，公園管理局還有責(zé)任開(kāi)展或支持開(kāi)展對(duì)實(shí)現(xiàn)公園管理目標(biāo)有益的學(xué)術(shù)與科學(xué)研究。公園管理局設(shè)有河流、步道及保護(hù)幫助項(xiàng)目、美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)地保護(hù)項(xiàng)目、國(guó)家歷史地項(xiàng)目、歷史美洲建筑調(diào)查項(xiàng)目、歷史美洲景觀調(diào)查項(xiàng)目等多項(xiàng)基金，專門用于支持國(guó)家公園的相關(guān)科研工作。

強(qiáng)調(diào)公眾參與和外部聯(lián)系。公眾參與是國(guó)家公園管理局的基本原則和方法，國(guó)家遺產(chǎn)資源保護(hù)依賴于管理局與社會(huì)整體共同群策群力和彼此間的可持續(xù)聯(lián)系，公眾參與所指范圍廣泛，從公園鄰近社區(qū)到所有其它對(duì)國(guó)家公園系統(tǒng)熱心和關(guān)心的社區(qū)，不論距離的遠(yuǎn)近，都是公眾參與的所指范圍。

一些地方協(xié)作授權(quán)實(shí)體作為多方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與國(guó)家公園管理局共同促進(jìn)遺產(chǎn)的保護(hù)，它由遺產(chǎn)區(qū)域發(fā)起各州與地方發(fā)起組成，并經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)指定，具體組成人員包括各州的歷史保護(hù)官員和國(guó)家公園管理局的代表，各州、市、縣議會(huì)的代表、專家、普通公民及相關(guān)的非贏利組織等。

美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)與管理對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的啟示

加強(qiáng)國(guó)家公園建設(shè)的各項(xiàng)管理規(guī)范以及管理科研基礎(chǔ)。上世紀(jì)60年代以前，美國(guó)國(guó)家公園局由于對(duì)科學(xué)研究的作用重視不足，管理對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)造成了相當(dāng)大的破壞，給國(guó)家公園的生態(tài)系統(tǒng)甚至對(duì)其風(fēng)景美學(xué)價(jià)值都帶來(lái)了很多損失。國(guó)家公園的保護(hù)與管理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，美國(guó)的教訓(xùn)提醒我們，在我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)過(guò)程中必須重視科學(xué)研究，消除資源保護(hù)管理工作中的隨意性、粗放性和盲目性。

有計(jì)劃地逐步推進(jìn)全國(guó)家公園的法律法規(guī)體系建設(shè)。我國(guó)目前還很難實(shí)現(xiàn)美國(guó)國(guó)家公園式的自上而下的法律法規(guī)體系，但是我國(guó)可以借助地方的立法權(quán)力，自下而上，逐漸展開(kāi)。從制定單個(gè)國(guó)家公園的管理辦法開(kāi)始起草制定一些專門性法令如“云南省國(guó)家公園體系特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”?；谝陨系墓ぷ鳎矊⑵鸩輫?guó)家級(jí)的管理辦法，并提交給中央政府等相關(guān)單位，為國(guó)家層面的立法作準(zhǔn)備。

積極籌措國(guó)家公園管理經(jīng)費(fèi)，開(kāi)拓經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道。資金是維系國(guó)家公園管理有效運(yùn)作的關(guān)鍵問(wèn)題，應(yīng)該拓寬思維，在依托財(cái)政資金和國(guó)家公園門票收入的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)、謀求銀行貸款、發(fā)放國(guó)家債券、吸收國(guó)內(nèi)外企業(yè)和民營(yíng)者向有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資等方式籌資，推動(dòng)國(guó)家公園發(fā)展以及資源的科學(xué)保護(hù)與利用。

嚴(yán)格執(zhí)行管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的管理思路。管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的混淆和管理權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集于一身的便利將導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)無(wú)限制地追逐土地和資源利益，從而造成保護(hù)不利的嚴(yán)重后果。我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，將經(jīng)營(yíng)權(quán)從管理權(quán)中剝離出來(lái)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力的市場(chǎng)主體，保障自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

積極推進(jìn)國(guó)際交流與合作。推進(jìn)國(guó)際交流與合作有兩大主要的目的，一是吸引國(guó)際慈善基金對(duì)國(guó)家公園的資金投入；再就是爭(zhēng)取國(guó)際技術(shù)力量支持、技術(shù)援助以及科研合作項(xiàng)目，在這方面，云南省已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。目前，可采取的措施包括加大建立國(guó)家公園的宣傳力度；建立國(guó)家公園信息網(wǎng)絡(luò)；建立國(guó)家公園推介網(wǎng)站；舉辦國(guó)家公園系列國(guó)際論壇等。