積極就業(yè)政策的目標(biāo)評(píng)估

張麗賓

我國(guó)積極就業(yè)政策是一項(xiàng)重要的公共政策?，F(xiàn)行積極就業(yè)政策已經(jīng)實(shí)施了近7年，亟須對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，以根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化的需要，進(jìn)一步完善積極就業(yè)政策。

公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過(guò)程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷、評(píng)定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)包括目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、投入標(biāo)準(zhǔn)、公平與公正標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)和公民參與與回應(yīng)這五個(gè)方面。目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是指，把制定公共政策時(shí)所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)，同在一定時(shí)間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達(dá)到的目標(biāo)相比較來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。本文將從目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的角度對(duì)我國(guó)積極就業(yè)政策效果進(jìn)行評(píng)估。

一、我國(guó)積極就業(yè)政策目標(biāo)的演進(jìn)過(guò)程

（一）積極就業(yè)政策的宏觀目標(biāo)

2002年時(shí)，我國(guó)就業(yè)矛盾的焦點(diǎn)集中在下崗失業(yè)人員再就業(yè)上，積極就業(yè)政策的目標(biāo)是“確保社會(huì)穩(wěn)定，為深化改革和促進(jìn)發(fā)展奠定更好的基礎(chǔ)”①。這是積極就業(yè)政策緣起階段的目標(biāo)。

2005年時(shí)，我國(guó)就業(yè)再就業(yè)工作的目標(biāo)是，在重點(diǎn)解決好體制轉(zhuǎn)軌遺留的再就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，努力做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，有步驟地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和提高勞動(dòng)者素質(zhì)，探索建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制②。這是積極就業(yè)政策轉(zhuǎn)軌階段的目標(biāo)。

2008年時(shí)，我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌遺留的下崗失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題基本解決，就業(yè)矛盾主要表現(xiàn)為勞動(dòng)者充分就業(yè)的需求與勞動(dòng)力總量過(guò)大、素質(zhì)不相適應(yīng)。就業(yè)工作總的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)更加充分。政府要努力創(chuàng)造公平就業(yè)環(huán)境，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)工作。這是積極就業(yè)政策常態(tài)化后的目標(biāo)。

（二）積極就業(yè)政策的具體目標(biāo)

從目標(biāo)責(zé)任制的具體目標(biāo)看，2002年，控制失業(yè)率和增加就業(yè)崗位是宏觀調(diào)控的重要指標(biāo)，凈增就業(yè)崗位、落實(shí)再就業(yè)政策、強(qiáng)化再就業(yè)服務(wù)、加大再就業(yè)資金投入和幫助困難群體就業(yè)作為具體工作目標(biāo)；2008年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)、控制失業(yè)率、失業(yè)人員就業(yè)、就業(yè)困難人員就業(yè)及減少有勞動(dòng)能力長(zhǎng)期失業(yè)人員、城市居民最低生活保障人員作為就業(yè)工作主要目標(biāo)任務(wù)，層層分解，督促落實(shí)，作為政績(jī)考核的重要內(nèi)容。

2012年，黨的十八大報(bào)告指出，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，對(duì)促進(jìn)就業(yè)提出了更高的要求，豐富了更加充分就業(yè)的內(nèi)涵。促進(jìn)就業(yè)政策的目標(biāo)也應(yīng)更加豐富，不但重視就業(yè)的數(shù)量，還要重視就業(yè)的質(zhì)量。

表1 我國(guó)積極就業(yè)政策的工作目標(biāo)

[年份＼&工作目標(biāo)＼&2002＼&凈增就業(yè)崗位、落實(shí)再就業(yè)政策、強(qiáng)化再就業(yè)服務(wù)、加大再就業(yè)資金投入和幫助困難群體就業(yè)＼&2008＼&城鎮(zhèn)新增就業(yè)、控制失業(yè)率、失業(yè)人員就業(yè)、就業(yè)困難人員就業(yè)及減少有勞動(dòng)能力長(zhǎng)期失業(yè)人員、城市居民最低生活保障人員＼&]

二、積極就業(yè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度

我國(guó)就業(yè)工作總的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)更加充分。政府要努力創(chuàng)造公平就業(yè)環(huán)境，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和失業(yè)人員就業(yè)工作，城鎮(zhèn)新增就業(yè)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、失業(yè)人員就業(yè)、就業(yè)困難人員就業(yè)及減少有勞動(dòng)能力的長(zhǎng)期失業(yè)人員和城市居民最低生活保障人員是就業(yè)工作的主要目標(biāo)任務(wù)。從就業(yè)工作總目標(biāo)和各項(xiàng)具體目標(biāo)看，積極就業(yè)政策在保持就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定、促進(jìn)群體就業(yè)等方面都發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

（一）城鎮(zhèn)新增就業(yè)穩(wěn)步增長(zhǎng)

2008—2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)分別為1113萬(wàn)人、1102萬(wàn)人、1168萬(wàn)人、1221萬(wàn)人、1266萬(wàn)人和1310萬(wàn)人，年均城鎮(zhèn)新增就業(yè)近1200萬(wàn)人；城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)分別為886萬(wàn)人、921萬(wàn)人、908萬(wàn)人、922萬(wàn)人、917萬(wàn)人和926萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)年均913萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直保持在4.3%以下，平均失業(yè)周期進(jìn)一步縮短。根據(jù)本課題的數(shù)據(jù)調(diào)查，215個(gè)被調(diào)查區(qū)縣平均的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率持續(xù)下降，2013年與2012年基本持平，為2.67%。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率維持在低水平、并持續(xù)下降，就業(yè)局勢(shì)總體保持穩(wěn)定，積極就業(yè)政策的作用不容否認(rèn)。

（二）高校畢業(yè)生就業(yè)保持平穩(wěn)

2009年以來(lái)，我國(guó)普通高校畢業(yè)生年均增長(zhǎng)近30萬(wàn)人，2013年達(dá)到699萬(wàn)人。綜合施策，高校畢業(yè)生就業(yè)總體形勢(shì)保持了長(zhǎng)期穩(wěn)定。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)和多項(xiàng)調(diào)查顯示，每年高校畢業(yè)生離校時(shí)的就業(yè)率保持在75%左右，畢業(yè)一年后的就業(yè)率達(dá)到95%上下。

本次調(diào)查表明，畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)就業(yè)的渠道呈現(xiàn)多元化，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)招聘活動(dòng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的占28.1%，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)招聘的占17%，通過(guò)畢業(yè)生基層項(xiàng)目的占7.8%，自己聯(lián)系或親朋介紹的占19.3%，通過(guò)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公開(kāi)招考的占9.9%，通過(guò)其他職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的占2.2%，公益性崗位安置的占4.5%，自主創(chuàng)業(yè)或自由職業(yè)的占5.5%。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，從本期離校未就業(yè)應(yīng)屆高校畢業(yè)生年底實(shí)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)情況看，江蘇省離校未就業(yè)高校畢業(yè)生的期末就業(yè)情況最好，2013年，96%的本期離校未就業(yè)應(yīng)屆高校畢業(yè)生年底實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，山東的這一指標(biāo)為88%，甘肅為75%，江西為74%，黑龍江為49%。

本次調(diào)查樣本中，參加就業(yè)見(jiàn)習(xí)并獲得相應(yīng)補(bǔ)貼的為21.00 %，享受學(xué)費(fèi)和助學(xué)貸款代償?shù)臑?5.23%，享受基層工作社保補(bǔ)貼和公益性崗位補(bǔ)貼的為11.27%，獲得就業(yè)創(chuàng)業(yè)地戶口的為9.90%，享受基層社區(qū)就業(yè)薪酬或生活補(bǔ)貼的為9.33%，享受創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼的為8.32%，享受就業(yè)困難高校畢業(yè)生求職補(bǔ)貼的為8.22%（見(jiàn)圖3）。學(xué)歷較低畢業(yè)生享受補(bǔ)貼政策比例略高于學(xué)歷較高畢業(yè)生。從畢業(yè)生基層就業(yè)項(xiàng)目享受情況看，調(diào)查樣本中參加“三支一扶”計(jì)劃的有15.50 %，參加“選聘高校畢業(yè)生到村任職”計(jì)劃的為12.25%，參加“大學(xué)生志愿服務(wù)西部”計(jì)劃的為11.33%，參加“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位”計(jì)劃的為9.09%。相當(dāng)比重的高校畢業(yè)生享受到了各種政策性就業(yè)項(xiàng)目的扶持，一方面促進(jìn)了高校畢業(yè)生就業(yè)率都保持在70%以上，另一方面讓失業(yè)的高校畢業(yè)生參加到就業(yè)準(zhǔn)備活動(dòng)中。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，在被調(diào)查的215個(gè)區(qū)縣中，2010年至2013年，離校未就業(yè)、離校未就業(yè)本期實(shí)現(xiàn)就業(yè)以及期末未就業(yè)人數(shù)均值均在2012年達(dá)到峰值，2013年，這三個(gè)均值依次為606人、574人、91人。大部分畢業(yè)生選擇了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)、靈活就業(yè)，而自主創(chuàng)業(yè)、社區(qū)崗位、基層項(xiàng)目、科研助理和到部隊(duì)的比重小。2013年，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的離校未就業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生各種就業(yè)渠道的區(qū)縣級(jí)人數(shù)均值由高到低依次為：靈活就業(yè)189人、其他就業(yè)渠道175人、機(jī)關(guān)和國(guó)企119人、自主創(chuàng)業(yè)31人、基層項(xiàng)目25人、社區(qū)崗位24人、部隊(duì)9人、科研助理5人。2013年期末未就業(yè)應(yīng)屆高校畢業(yè)生中，區(qū)縣均值由高到低依次為：正在求職58人、就業(yè)見(jiàn)習(xí)51人、職業(yè)培訓(xùn)28人、其他未就業(yè)18人、自愿暫時(shí)失業(yè)8人。

（三）創(chuàng)業(yè)扶持效果

本課題問(wèn)卷調(diào)查顯示，創(chuàng)業(yè)扶持政策為各類群體提供了幫助。8325個(gè)被調(diào)查者中，創(chuàng)業(yè)前屬于就業(yè)困難人員的占19.57%，屬于城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員的占44.98%，屬于高校畢業(yè)生的占17.24%，屬于返鄉(xiāng)農(nóng)民工的占9.11%，其他的占9.10%；創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)域依次為服務(wù)業(yè)43.02%、商貿(mào)業(yè)34.13%、生產(chǎn)加工業(yè)10.39%、種養(yǎng)殖業(yè)6.13%、其他6.33%；在享受創(chuàng)業(yè)扶持政策的創(chuàng)業(yè)者中，41.81%為開(kāi)始創(chuàng)業(yè)時(shí)享受的，31.64%為創(chuàng)業(yè)1-2年時(shí)享受的，26.55%為創(chuàng)業(yè)2年以上時(shí)享受的。從上述數(shù)據(jù)可以看出，創(chuàng)業(yè)扶持政策確實(shí)幫助了需要幫助的各類群體，而且扶持了各個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)者，也扶持了各個(gè)階段的創(chuàng)業(yè)者。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，從人社部門扶持的創(chuàng)業(yè)人數(shù)的情況看，山東最多，且逐年增長(zhǎng)，其次是廣東、湖北、江西；從人社部門扶持的創(chuàng)業(yè)人數(shù)占年末就業(yè)人數(shù)的比重看，山東也最高，超過(guò)1%，其他地區(qū)都不超過(guò)0.3%。創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)率在2-7之間。如果按每個(gè)地區(qū)10萬(wàn)創(chuàng)業(yè)者估算，則全國(guó)人社部門扶持的創(chuàng)業(yè)人數(shù)在300萬(wàn)-500萬(wàn)人之間。其中，應(yīng)屆高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的人數(shù)非常少，每個(gè)地區(qū)多則幾千人，少則幾百人。

根據(jù)本課題的數(shù)據(jù)調(diào)查，在被調(diào)查的215個(gè)區(qū)縣中，人社部門扶持的創(chuàng)業(yè)人數(shù)及創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)逐年上升。2013年，人社部門平均扶持創(chuàng)業(yè)人員965人，創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)人員3601人。

（四）就業(yè)困難人員就業(yè)促進(jìn)效果

2008—2013年，城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)分別達(dá)到500萬(wàn)人、514萬(wàn)人、547萬(wàn)人、553萬(wàn)人、552萬(wàn)人、566萬(wàn)人，城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)年均約540萬(wàn)人，均超額完成年度目標(biāo)任務(wù)；就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)分別達(dá)到143萬(wàn)人、164萬(wàn)人、165萬(wàn)人、180萬(wàn)人、182萬(wàn)人和180萬(wàn)人，就業(yè)困難人員就業(yè)人數(shù)年均約170萬(wàn)人，2013年，全國(guó)共幫助5.3萬(wàn)戶零就業(yè)家庭實(shí)現(xiàn)每戶至少一人就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭人員的托底安置，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)援助長(zhǎng)效化。

根據(jù)本課題問(wèn)卷調(diào)查，絕大部分就業(yè)困難人員在積極就業(yè)政策扶持下實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，其中，40.17%的人員實(shí)現(xiàn)了靈活就業(yè)，20.34%的人通過(guò)公益性崗位就業(yè)，15.84%的人在企業(yè)就業(yè)，還有5.54%的人員自主創(chuàng)業(yè)。積極就業(yè)政策在幫助失業(yè)人員和就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)方面的效果是非常明顯的。

促進(jìn)靈活就業(yè)的政策發(fā)揮了重要作用。調(diào)查結(jié)果顯示，“4050”人員中靈活就業(yè)的比重超過(guò)50%，享受最低生活保障人員中靈活就業(yè)的比重達(dá)到40%，連續(xù)失業(yè)一年以上人員中靈活就業(yè)的比重超過(guò)30%，他們?cè)谄髽I(yè)就業(yè)的比重都不超過(guò)20%。

公益性崗位發(fā)揮了重要作用。約20%的就業(yè)困難人員在公益性崗位就業(yè)，零就業(yè)家庭的就業(yè)困難人員在公益性崗位就業(yè)的比重近50%。80.64%的人員知道公益性崗位政策，各類就業(yè)困難人員的政策知曉度均在75%以上，高于對(duì)其他政策的知曉度。

根據(jù)課題組的數(shù)據(jù)調(diào)查，各地就業(yè)困難人員的就業(yè)率有差別，其中，山東、江蘇達(dá)到90%以上，廣東達(dá)到70%以上，湖北也總體在60%以上。在被調(diào)查的215個(gè)區(qū)縣中，2013年，就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)平均為1469人，年底就業(yè)困難人員數(shù)平均為1615人。從就業(yè)困難人員占非農(nóng)就業(yè)人員的比重看，山東約為0.3%，江蘇約為0.04%，廣東約為0.2%，江西約為0.11%。

（五）農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，就業(yè)形勢(shì)總體穩(wěn)定。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，近幾年，農(nóng)民工總量持續(xù)增加，2010—2013年，全國(guó)農(nóng)民工總量從25278萬(wàn)人增加到26894萬(wàn)人，增加了1616萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工總量從15863萬(wàn)人增長(zhǎng)到16610萬(wàn)人。總體看，近幾年雖然受到金融危機(jī)沖擊和經(jīng)濟(jì)增速放緩影響，農(nóng)民工就業(yè)形勢(shì)仍保持總體穩(wěn)定。調(diào)查表明，當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)相對(duì)容易，在被調(diào)查的農(nóng)民工中，19.8%認(rèn)為“找工作不難，很容易找”，44.9%的人認(rèn)為“不是很難找”，28.2%的人認(rèn)為“有點(diǎn)難，但總能找到”，只有7.1%的農(nóng)民工認(rèn)為目前工作“很難找”。同時(shí)，相關(guān)監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示，企業(yè)用工得到基本滿足，缺工狀況逐步緩解。

（六）再就業(yè)培訓(xùn)效果

2008年以來(lái)，我國(guó)再就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)逐年減少，2013年為321萬(wàn)人，但培訓(xùn)后的就業(yè)率逐年提高，2013年達(dá)到83%。創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)人數(shù)逐年增加，2013年達(dá)到208.2萬(wàn)人，培訓(xùn)后當(dāng)期成功創(chuàng)業(yè)人數(shù)逐年增加，2013年達(dá)到84.4萬(wàn)人，但創(chuàng)業(yè)成功率逐年下降，2013年為47%。

調(diào)查顯示，職業(yè)培訓(xùn)提高了農(nóng)民工城鎮(zhèn)化意愿和非農(nóng)化水平。參加過(guò)職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民工中，明確打算留在城里、不回農(nóng)村的比例為33.6%，表示有機(jī)會(huì)和條件就留在城里、留不下就回農(nóng)村的為33.3%，表示走一步看一步的占17.2%，明確將來(lái)還是回農(nóng)村不想留在城里的為15.9%。與沒(méi)有參加職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民工比，其留城意愿更強(qiáng)烈，其中明確留城的高出幾乎10個(gè)百分點(diǎn)。

注釋：

①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔2002〕12號(hào)），中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)監(jiān)測(cè)中心，2003-03-26。

②《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕36號(hào)），http：//www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_129498.htm。

（作者系人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員、廣西人力資源和社會(huì)保障客座研究員）