新疆阿克蘇地區(qū)國有貧困林場扶貧成效、問題和建議

楊梅　劉浦江

摘要 文章闡述了目前新疆阿克蘇地區(qū)國有貧困林場扶貧取得的成效：通過地區(qū)“十二五”國有貧困林場扶貧規(guī)劃的實施，進(jìn)一步改善了地區(qū)國有貧困林場生產(chǎn)生活條件，加大了扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)力度，加強(qiáng)了科技人才的培養(yǎng)，促進(jìn)了國有林場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。針對存在的問題提出了初步建議。

關(guān)鍵詞：貧困林場；扶貧；問題；建議

中圖分類號：S757.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）08-126-02

新疆現(xiàn)有107個林場，包括天然胡楊林、荒漠林、河谷林林場或管理站，國有園林場，人工造林林場、山區(qū)天然林場或國有林管理局（站）[1]，其中阿克蘇地區(qū)有11個林場，地區(qū)直屬2個，其余9個為縣（市）所屬。文章闡述了目前阿克蘇地區(qū)國有貧困林場扶貧取得的成效，針對存在的問題提出了初步的建議。

1 貧困林場基本情況

阿克蘇地區(qū)現(xiàn)有國有林場11個，其中貧困國有林場11處，占林場總數(shù)的100%，貧困林場總經(jīng)營面積143.88萬hm2，林業(yè)用地面積109.08萬hm2，其中森林面積74.63萬hm2，活立木總蓄積量為572.39萬m3。全區(qū)貧困林場現(xiàn)有總?cè)丝?5 337人，職工總?cè)藬?shù)2 059人，其中在職職工1 204人，離退休人員855人。全區(qū)貧困林場中有事業(yè)單位8個，差額撥款事業(yè)單位1個，自收自支事業(yè)單位1個，已改制為股份制企業(yè)1個。據(jù)統(tǒng)計，2013年全區(qū)貧困國有林場總收入10 838.48萬元，總支出10 904.67萬元，債務(wù)總計1 100.57萬元，職工年人均實際收入3.40萬元，累計拖欠職工工資257.74萬元。

2 扶貧工作開展以來取得的成效、做法

2.1 取得的成效 2005～2014年，阿克蘇地區(qū)共爭取國家貧困國有林場扶貧資金1 140.50萬元，扶持改善林場生產(chǎn)生活條件項目共35個，其中：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目32個，扶持資金970.50萬元；經(jīng)營性項目3個，扶持資金170.00萬元。通過項目實施，貧困林場辦公條件和生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，調(diào)動了國有林場職工從事林業(yè)生態(tài)建設(shè)的積極性和主動性，對加強(qiáng)森林資源保護(hù)、加快林場脫貧致富進(jìn)程起到了極大的促進(jìn)作用。

2.1.1 扶貧投入不斷加大。2005～2014年全地區(qū)共投入扶貧資金1 268.04萬元，其中中央扶貧資金投入1 140.50萬元，地方配套10.30萬元，項目單位自籌117.24萬元。

2.1.2 農(nóng)民收入快速增長。到2013年底，地區(qū)3個以經(jīng)營經(jīng)濟(jì)林為主的國有林場（地區(qū)實驗林場、溫宿縣木本糧油林場、溫宿縣佳木林場）年加工紅棗、核桃16 720 t，年產(chǎn)值12 187萬元。農(nóng)戶人均收入由2005年底的3 440元增加到9 600元，凈增6 160元。

2.1.3 基礎(chǔ)設(shè)施逐步改善。危房改造16 488.8 m2，解決了7個國有林場194戶職工住房困難問題；購置4 t臥式鍋爐和8 t立式鍋爐各1座，解決辦公樓和住宅樓約17 000 m2供暖問題；打機(jī)井16眼，解決11個護(hù)林站和66戶林場職工飲水難的問題；平均配備10 kW太陽能發(fā)電設(shè)施解決18個護(hù)林站通電難問題；配備7臺605 kVA變壓器，通電線路9 km，解決農(nóng)區(qū)外圍林場職工50戶農(nóng)戶通電難問題；新建4 m寬渡槽1座，解決地區(qū)實驗林場0.33萬hm2林地灌溉難問題。

2.1.4 加強(qiáng)科技推廣及培訓(xùn)項目開展。為推進(jìn)地區(qū)林業(yè)科技推廣工作，促進(jìn)核桃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，溫宿縣木本糧油林場利用扶貧資金積極建立良種核桃栽培科技示范基地133.33 hm2，圍繞林果管理實用技術(shù)推廣定期開展田間技術(shù)指導(dǎo)，經(jīng)過新型農(nóng)民科技培訓(xùn)，學(xué)員把學(xué)到的知識應(yīng)用于生產(chǎn)中，獲得了很好的經(jīng)濟(jì)效益，對周邊農(nóng)戶起到示范帶動作用，輻射面積達(dá)6 666.67 hm2。

2.2 主要做法

2.2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視是做好扶貧工作的組織保證。①為確保地區(qū)國有林場各扶貧項目順利開展，地區(qū)林業(yè)局成立以局長、副局長任組長的國有林場扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，成員由各國有林場（站）場（站）長組成，負(fù)責(zé)扶貧項目實施進(jìn)度及質(zhì)量督查計劃的制定。②地區(qū)林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)把扶貧項目進(jìn)展情況納入工作議事日程，定期開展專項督查工作，并對督查情況及時進(jìn)行通報，針對扶貧項目實施中遇到的困難和問題每年專門召開1～2次專題會議，領(lǐng)導(dǎo)的重視是扶貧項目各項工作扎實開展的前提和保障。

2.2.2 狠抓督查協(xié)調(diào)是做好扶貧工作的必要措施。為保證國有林場扶貧項目順利實施，地區(qū)林業(yè)局從3個方面狠抓了督辦工作：①局領(lǐng)導(dǎo)親自抓督辦。不定期下派督查組到各項目實施單位，通過現(xiàn)場調(diào)查、經(jīng)驗交流、問題匯報、重大問題協(xié)調(diào)等方式，有效保證地區(qū)扶貧項目工程的順利實施。②為確保工程順利開展，鼓勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，充分利用督查情況簡報抓督辦。③利用會議抓督辦。利用局（場）長會議、半年工作總結(jié)會議、年終工作總結(jié)報告會議召開之際，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真聽取各縣（市、區(qū)）工作進(jìn)展?fàn)顩r，召開工程進(jìn)展交流會，促進(jìn)扶貧項目的順利實施。

2.2.3 抓好資金使用管理是做好扶貧工作的重要保障。阿克蘇地區(qū)國有貧困林場扶貧項目，嚴(yán)格按照《國有貧困林場扶貧資金管理辦法》的規(guī)定和上級主管部門要求，按照《新疆維吾爾自治區(qū)財政扶貧資金報帳制管理辦法》的規(guī)定實施報賬，切實做到資金跟著項目走，資金安排到項目，支出核算到項目，提高資金的使用效益。在項目啟動后，項目行業(yè)主管部門首先要向財政部門提供招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、項目實施方案、啟動通知書等項目工程前期資料，以使財政部門對項目進(jìn)行前期監(jiān)督，從而保證項目資金性質(zhì)及用途不變，并經(jīng)相關(guān)人員審核后，預(yù)付30%的項目資金。

在工程立項、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金撥付、施工安全等方面層層把關(guān)，責(zé)任落實到人，認(rèn)真做好危房改造、通電、通水、通暖的各項工作，項目主管部門嚴(yán)格按照項目要求組織實施，成立項目管理機(jī)構(gòu)，并嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)、法人負(fù)責(zé)制等制度，做到?？顚Ｓ?，做好扶貧項目建設(shè)，保證項目的如期完成。

3 扶貧工作存在的主要問題

3.1 貧困面廣，區(qū)域經(jīng)濟(jì)滯后 阿克蘇地區(qū)11處貧困林場，其中位于國家級貧困縣的國有林場1個，位于自治區(qū)級貧困縣的國有林場1 處，并且這些林場基本屬于縣管理。由于阿克蘇屬于新疆南疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)，地方財政對國有林場沒有投入，國家和自治區(qū)各項惠農(nóng)、惠林政策都也都無法惠及到林場，使得林場建設(shè)和發(fā)展陷入困境。

3.2 管理體制不順 ①管理主體缺位，管理權(quán)限不清。國有林場林地是林場生存和發(fā)展的根基，但是目前國有林場資源管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)不清，名義上森林資源是國家所有，而實質(zhì)上林業(yè)局和國有林場既是國有森林資源的所有者，又是經(jīng)營者，造成國家森林資源所有者主體缺位，產(chǎn)權(quán)虛置，責(zé)權(quán)利不明晰，行不成有效的監(jiān)督、約束機(jī)制，各級政府、林業(yè)主管部門乃至林場都認(rèn)為自己有權(quán)處置國有林場的森林資源資產(chǎn)，造成資源流失，國有林場合法權(quán)益得不到保障，被征占林地該得的補(bǔ)償?shù)貌坏?，甚至林地被無償征占現(xiàn)象時有發(fā)生。②林場建制低，沒有話語權(quán)。阿克蘇地區(qū)貧困林場基本都由縣管理，林場在地方?jīng)]有任何地位和話語權(quán)，也無法參與到政府各項決策中，導(dǎo)致國家和自治區(qū)各項優(yōu)惠政策無法惠及到林場。③林場定位和性質(zhì)不明確。國有林場承擔(dān)的是公益事業(yè)，但是享受的是企業(yè)待遇，付出與收獲不成正比，職工收入無法維持生計，上訪事件時有發(fā)生。

3.3 林地流失嚴(yán)重，林權(quán)糾紛突出 阿克蘇地區(qū)很多國有林場都處在農(nóng)（牧）林交錯地帶，隨著農(nóng)產(chǎn)品價格上漲和惠農(nóng)政策的落實，土地不斷增值，林場周邊的農(nóng)牧民不斷蠶食國有林場土地，導(dǎo)致林地流失嚴(yán)重。還有一些地方政府從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，無償占用林地，造成國有資產(chǎn)的流失。

3.4 生產(chǎn)經(jīng)營缺乏資金投入 由于阿克蘇地區(qū)國有林場經(jīng)濟(jì)困難，職工工資沒有保障，各級財政和林業(yè)部門沒有任何生產(chǎn)性投入，國有林場的森林經(jīng)營工作從20世紀(jì)90年代開始中斷，使大面積的低產(chǎn)低效林得不到改造，大量的中幼林得不到撫育，森林質(zhì)量低下。在扶貧項目方面：①基礎(chǔ)設(shè)施扶貧項目少，資金額度小，不能全面解決職工生活用水達(dá)標(biāo)、林區(qū)道路通暢、林區(qū)通訊通暢、辦公樓供暖設(shè)備充足等問題。②針對以經(jīng)營經(jīng)濟(jì)林為主的國有林場，缺乏科技推廣和培訓(xùn)項目扶貧資金帶動，林場發(fā)展后勁不足，林場發(fā)展不均衡，影響林場職工脫貧致富。

3.5 管理和經(jīng)營人才缺乏 國有林場退休人員不斷增加，林場社會負(fù)擔(dān)日漸增加，由于林場條件差、收入低，不能輸入新生力量，技術(shù)力量和管理人員得不到及時補(bǔ)充，導(dǎo)致在工程實施方面出現(xiàn)問題：①部分項目實施單位檔案資料不夠完善。如危房改造扶貧項目，個別單位在編制實施方案之前對可享受扶貧資金建房困難職工名單未能及時公示。②部分項目實施單位在編制實施方案前不能認(rèn)真對項目實施的可行性進(jìn)行調(diào)查研究，致使扶貧項目經(jīng)審批立項后，在具體的實施過程中出現(xiàn)資金短缺、實施方案內(nèi)容不完善等現(xiàn)象。③存在項目實施單位自行變更實施方案現(xiàn)象，即先變更，后上報的現(xiàn)象，影響扶貧項目的順利驗收。

4 扶貧工作的對策與建議

4.1 盡快落實國家出臺的國有林場改革意見 明確國有林場公益事業(yè)單位性質(zhì)，提高國有林場建制和國有林場的社會地位，使國有林場具有參政議政的權(quán)力，以更好地發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設(shè)中的主力軍和骨干作用。國有林場應(yīng)實行財政供給制，按照事權(quán)劃分原則，其管理所需經(jīng)費由同級財政承擔(dān)；生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入當(dāng)?shù)鼗窘ㄔO(shè)投資計劃；各項造林、營林等生產(chǎn)性支出納入國家或地方項目投資計劃。

4.2 提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 國家公益林是國家生態(tài)文明建設(shè)的載體和基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的國有林場管理體制下，阿克蘇地區(qū)貧困林場基本依靠國家天保和公益林補(bǔ)償資金生存，近年物價飛漲，可是林場職工和護(hù)林員工資卻一直未增加，國有林場每年正常運轉(zhuǎn)所需資金及管理人員工資缺口日益加大，致使國有林場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展的差距越來越大，職工生活十分困難，很多林場護(hù)林員每月工資僅有1 300元，低于阿克蘇地區(qū)城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)，因此建議公益林應(yīng)與集體公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同或者由中央財政全額承擔(dān)國有林場公益林管護(hù)費[2]。

4.3 加大對國有林場的政策扶持力度 各級人民政府要將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)投入，納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，重點解決道路、水電、通訊“三不通”及生產(chǎn)用房危房改造等問題，盡快改變國有林場生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后的狀況。

4.4 依托資源優(yōu)勢，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè) 國有林場要充分利用資源和技術(shù)人員集中的優(yōu)勢，通過招商引資與企業(yè)合作發(fā)展林沙產(chǎn)業(yè)，充分利用森林風(fēng)景資源和林地資源，大力發(fā)展森林生態(tài)旅游和種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，打造獨具特色的旅游產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品，建立生態(tài)文明教育基地、良種基地、種苗基地、花卉基地等獨特的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展為生態(tài)建設(shè)提供不竭動力。

4.5 積極引進(jìn)人才，提高管理人員水平 結(jié)合國有林場改革，廣泛向社會招聘優(yōu)秀林業(yè)管理人才，解決人才匱乏和斷檔問題。同時要注重對現(xiàn)有管理人員和技術(shù)人員的培訓(xùn)，逐步提高其管理水平和職工的業(yè)務(wù)技能，打造一支精于業(yè)務(wù)、勤于工作、作風(fēng)正派、辦事干練的強(qiáng)有力的干部職工隊伍。

新時期阿克蘇地區(qū)國有貧困林場扶貧工作要認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，緊緊圍繞改善生態(tài)、改善民生的林業(yè)總?cè)蝿?wù)，以改善民生條件和增加職工收入為目標(biāo)，以國有林場職工生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)為重點，從阿克蘇地區(qū)實際出發(fā)：①繼續(xù)重點扶持貧困林場場部危房改造和護(hù)林房建設(shè)項目，切實改善國有林場辦公條件；②進(jìn)一步解決林場場部、營林區(qū)通電和作業(yè)路維修等問題，逐步改善國有林場生產(chǎn)條件；③繼續(xù)選擇扶持一些投入少、見效快的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和森林旅游項目，增加職工收入，提高職工生活水平；④進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)開發(fā)和科技扶貧的作用，創(chuàng)新扶貧機(jī)制，提高扶貧效果，實現(xiàn)財政扶貧與林場改革、生態(tài)建設(shè)相互協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)，加快國有林場脫貧步伐。

參考文獻(xiàn)

[1] 唐天福 .新疆國有林場體制改革之路[J].新疆林業(yè)，2013（2）：41-42.

[2] 新疆自治區(qū)財政廳、林業(yè)廳新財農(nóng)[2014]216號文件[R].2014.