地方政府協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)研究

[摘要]我國地方政府的協(xié)同治理具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求和重要的時代價值。不可回避的是，地方政府在協(xié)同治理的展開過程中會遭遇諸多困境，因此，在新時期下，通過對地方政府協(xié)同治理的全面了解，把握其實(shí)質(zhì)核心，研究其合理的制度設(shè)計(jì)，在協(xié)同治理發(fā)展上進(jìn)一步提高地方政府治理能力。

[關(guān)鍵詞]協(xié)同治理；地方政府；府際協(xié)同

一、我國地方政府協(xié)同治理的必要性

（一）公民社會的興起

中國的公民社會孕育于中國傳統(tǒng)的歷史文化，成長于中國改革開放的實(shí)踐征程，契合于中國國情。中國的公民社會具有典型的政府主導(dǎo)型和過渡性的特征，在組織規(guī)模和活動能力等方面也存在“弱質(zhì)”等問題。其中，公民社會的協(xié)同價值是民主政治的前提。

公民社會作為多元協(xié)同的載體，培養(yǎng)了社會公眾的協(xié)同能力。公民社會的一個重要特征就是含有多元的民間組織，這些民間組織各不相同，主要體現(xiàn)在思想文化、基本理念、生活方式和政治訴求等，處于社會網(wǎng)絡(luò)中的民間組織，聚合并表達(dá)自己成員的訴求，并與其他的組織合作并謀求發(fā)展，在這些互動中，逐漸培養(yǎng)組織成員的集體意識、合作習(xí)慣和公共精神，同時也培育了組織成員與他人溝通、交流和共同行動的能力。

同時，公民社會的公共理性構(gòu)成多元協(xié)同的精神基礎(chǔ)。公民社會具有強(qiáng)烈的集體自我意識，成員將自己視為集體中不可分割的一部分并把集體利益置于個人利益之上。作為公民社會中的成員所共同認(rèn)同的包含道德規(guī)范、習(xí)俗規(guī)范和紀(jì)律規(guī)范等價值體系。

公民社會的發(fā)展促進(jìn)社會公眾與政府合作，推動協(xié)同治理。協(xié)同治理是對國家與社會二元論范式的突破，要求國家與社會、政府與政府、政府與公眾、社區(qū)與居民之間相互溝通交流、協(xié)商決策、共同行動，從而在政府的行政功能和社會的自治功能之間進(jìn)行良性互補(bǔ)，形成社會管理和政府服務(wù)的合力。

（二）地方治理范式的轉(zhuǎn)換

經(jīng)過二十多年的改革，我國進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型期，管理型的政府治理面臨新的社會環(huán)境。如社會組織的不斷壯大、新需求和新力量推動著社會的進(jìn)步、價值理念多元化和需求的多樣化、政府和市場的多元互動關(guān)系，促使著政府、市場和社會構(gòu)建一種新的治理范式。

1、從效率行政到民主行政的轉(zhuǎn)換

民主行政是區(qū)別于傳統(tǒng)行政理性范式的，認(rèn)為民主是國家的基石，政府是在人民的意志上建立起來的，民主的精神貫通于政府的治理范式之中，政府維護(hù)人民的利益，公共利益的實(shí)現(xiàn)是政府存在和發(fā)展的根本目的，人民的利益是民主行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府在民主行政的基礎(chǔ)上，要更加注重行政資源的使用效率，注重提供公共服務(wù)的公平性，維護(hù)社會正義，不僅強(qiáng)調(diào)決策制定的開放性，更強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的開放性，組織公民有序的參與政治生活。

2、從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)換

作為人民的政府，理當(dāng)以人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意作為政府治理范式轉(zhuǎn)換的根本目標(biāo)。這就使政府從管理者變?yōu)榉?wù)者，施政目標(biāo)由黨政機(jī)構(gòu)裁決轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦癖娫V求為導(dǎo)向，從成本—效益為考量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨姖M意度為導(dǎo)向，從政府單一壟斷變?yōu)槊癖姽餐瑓⑴c的局面。

3、從國家單獨(dú)治理到國家與社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)換

一方面，我國面臨多元動態(tài)的社會復(fù)雜環(huán)境，行動的相互依賴性，使政府的不可治理性的可能性增大。另一方面，政治治理并非是政府單方面的行使權(quán)力，而是由社會和公民與政府進(jìn)行的良性互動，政府與公民和社會已經(jīng)成為當(dāng)代最重要的協(xié)同治理主體。加強(qiáng)政府與社會的協(xié)同關(guān)系，有利于整合社會資源、優(yōu)化配置，通過政府生產(chǎn)性和服務(wù)性功能的轉(zhuǎn)移，將民間社會資源有序?qū)雵液蜕鐣l(fā)展體制內(nèi)，形成多元主體共同決策、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的協(xié)同治理機(jī)制。

4、從權(quán)力集中到適度分權(quán)的轉(zhuǎn)換

現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，多元利益價值的共存，社會變革的加速都使得中央集權(quán)面臨挑戰(zhàn)。而適度的分權(quán)顯然可以彌補(bǔ)其不足，首先，地方對中央的失誤具有更強(qiáng)的免疫力、個人權(quán)利和自由受到保護(hù)，同時地方政府的積極性和創(chuàng)新精神得以充分的發(fā)揮，適度的競爭產(chǎn)生良性效果。因此，中央政府向地方政府的適度分權(quán)，在縱向關(guān)系間形成良性互動是我們治理范式的一個基本方向。

（三）服務(wù)型政府的構(gòu)建

在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，民主法治建設(shè)的推進(jìn)、黨的執(zhí)政能力的提升既是服務(wù)型政府的核心內(nèi)容，也為地方政府協(xié)同治理提供了充分的條件。

與以往的政府治理范式相比，服務(wù)型政府更加注重公民作用的發(fā)揮。離開公民的參與，政府的改革與轉(zhuǎn)型將失去主要動力，服務(wù)型政府的構(gòu)建將不會有實(shí)際發(fā)展。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府首先要培養(yǎng)具有公民意識的現(xiàn)代公民?，F(xiàn)代公民是協(xié)同治理的基礎(chǔ)，他們能履行其國家主人的職責(zé)，以強(qiáng)烈的公民意識去參與公共政策的執(zhí)行。

服務(wù)型政府需要有完善的政治制度作為保障，在中國，服務(wù)型政府的構(gòu)建更需要以民主和法治為保障。多元主體協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，要求以民主的精神使各參與主體得到公正平等的保證，包容差異性，平等協(xié)商，共同討論。

與此同時，在地方政府協(xié)同治理的過程中必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。協(xié)同治理是一種新的治理模式，在某種意義上，多元主體能否協(xié)同和如何有效協(xié)同要依賴黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。因此，只有不斷的提高黨的執(zhí)政能力，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，地方政府協(xié)同治理才能有政治保障。

公共政策是現(xiàn)代政府提供公共服務(wù)最重要的手段，公共服務(wù)的提供過程就是公共政策的執(zhí)行過程。公共產(chǎn)品是否優(yōu)質(zhì)不只應(yīng)由政府評判，更應(yīng)該由社會及公眾來決定，這就使得公眾的廣泛參與和社會組織的協(xié)同具有不可或缺性，政府所需和社會所愿具有共同性，他們的目標(biāo)都是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。

二、目前我國地方政府協(xié)同治理面臨的困境

（一）中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制缺乏和地方協(xié)同的意愿及能力不足

由于中央政府和地方政府長期處于一種權(quán)力不對等的狀態(tài)中，中央政府以監(jiān)督者的身份來看待地方政府，對于地方政府的需求了解不夠，對地方民眾的訴求判斷不準(zhǔn)，以致在公共問題和危機(jī)出現(xiàn)時，中央政府和地方政府不能機(jī)動靈活的協(xié)同起來。造成如此困境，是因?yàn)橹醒胝偷胤秸啡被锇榛?、平等合作的共識，加上中央政府對地方政府財政的過度控制，問題不能得到妥善解決。由于這種協(xié)調(diào)機(jī)制的匱乏，地方政府逐漸失去積極性，過度依賴于中央政府的決策和安排，中央政府的介入才能解決問題。

（二）地方政府的財政不足

我國1994年實(shí)行分稅制，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套分稅機(jī)構(gòu)分別征管，在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，實(shí)行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等。通過征收增值稅，將75%的增值稅收歸中央，而地方只能獲得25%的收益。但是，分稅制改革沒有做到事權(quán)與財權(quán)的科學(xué)統(tǒng)一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏財政汲取能力。大多數(shù)地方政府通過土地開發(fā)來增加財政收入，導(dǎo)致土地價格上漲。而且，分稅制改革重點(diǎn)在征稅比例劃分，沒有考慮到公共產(chǎn)品的需要，導(dǎo)致我國在公共產(chǎn)品配置上出現(xiàn)不對稱的現(xiàn)象。由于事權(quán)與財權(quán)劃分不科學(xué)，導(dǎo)致地方政府在醫(yī)療、教育和住房等領(lǐng)域的中央調(diào)控政策缺乏財政基礎(chǔ)和積極性。

（三）中央與地方職權(quán)不清，本位主義嚴(yán)重

地方政府權(quán)職不清的狀況會影響到協(xié)同執(zhí)行的成效，事權(quán)過大而財權(quán)過小，使地方政府面臨財政困難的窘境，沒有足夠的財力去解決公共問題，而許多民生問題都需要地方政府的財政支撐。因此，幾乎所有地方政府都向中央爭取財政支持或稅收返還，另一方面，對需要地方財政支持的中國樣政策陽奉陰違、消極應(yīng)對，而對地方有利的中央政策則無限擴(kuò)張，中央政府的許多政策過于強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任，而中央政府的責(zé)任卻時有缺位。

（四）府際協(xié)同存在著聯(lián)合行動的復(fù)雜性與不協(xié)調(diào)

從政策執(zhí)行的角度而言，府際協(xié)同是在行為相關(guān)者相互關(guān)聯(lián)的執(zhí)行結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的，過程上設(shè)計(jì)各自具有主體性的行為者之間的互動。這些行為報國中央政府和地方政府之間的互動，也包括政府部門之間的互動。由此，在府際協(xié)同過程中涉入的互動者相當(dāng)多，也存在著聯(lián)合行動的復(fù)雜性。即便政策目標(biāo)和理念都認(rèn)同的情況下，仍會出現(xiàn)步調(diào)不一的執(zhí)行行為，使府際協(xié)同成效大打折扣。所以，府際協(xié)同的運(yùn)營是多元組織和多元參與者的復(fù)雜性管理，對此，要提升橫向協(xié)同的有效性，必須建立一個府際協(xié)同的體制，破除本位主義，加強(qiáng)行為者的溝通，使府際協(xié)同的組合成為有強(qiáng)烈意愿的合作者，共同致力于公共事務(wù)的治理。

三、新時期下地方政府協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)

（一）提高中央政府在協(xié)同治理中的領(lǐng)導(dǎo)能力

協(xié)同治理過程常常面臨一些問題，首先，中央政府在面對地方與地方跨區(qū)域合作問題上的管控程度，其次，中央政府如何引導(dǎo)地方政府、社會團(tuán)體和人民群眾投入到治理行動中去。對此，中央政府在協(xié)同治理的過程中是不能有缺位的，中央政府在面對協(xié)同治理議題時，有具有兩方面的職能，第一，在領(lǐng)導(dǎo)方面，中央政府應(yīng)建立與地方政府間協(xié)調(diào)溝通的管道或機(jī)制，同時在法制上確立地方有參與的權(quán)。第二，在面對地方與地方跨區(qū)域合作時，中央政府應(yīng)扮演資源協(xié)調(diào)者和仲裁者的角色，促進(jìn)地方政府間的合作。另外，中央政府可采取財政補(bǔ)貼的方式培養(yǎng)人才。

（二）擴(kuò)大地方分權(quán)程度，強(qiáng)化地方政府治理能力

20世紀(jì)80年代以來，各國政府紛紛走向了分權(quán)化、市場化的改革道路，這就決定了地方政府逐漸成為獨(dú)立的利益和行為主體，協(xié)同關(guān)系發(fā)生了劇烈的改變。中央權(quán)力開始逐步下放到區(qū)域或者地方，公共部門運(yùn)用外包的方式，將公共產(chǎn)品交給市場去經(jīng)營。這些分權(quán)改革的措施，改變了傳統(tǒng)的協(xié)同關(guān)系，使中央的權(quán)力逐步下放和轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)了地方和市場的積極性。讓原本集中于中央的權(quán)利，分別向地方、社會及市場間流動。因此，擴(kuò)大地方分權(quán)成為協(xié)同治理的發(fā)展趨勢。當(dāng)今社會，公民對政府抱有的期望值很大，但因政府本身的資源有限，無法滿足公眾多種多樣的需求。所以，地方治理制度需要不斷強(qiáng)化地方治理能力。所謂地方治理能力就是政治系統(tǒng)有能力去滿足利害關(guān)系人的訴求與期望。治理能力是一個動態(tài)的管理過程，許多資源是否能整合，都關(guān)系到這個系統(tǒng)的運(yùn)作。在達(dá)成民眾所需時，任何一個地方政府的能力與其有直接關(guān)系。任何一項(xiàng)治理能力條件不充分都有可能在地方政府治理中產(chǎn)生政治沖突。

（三）加強(qiáng)府際間橫縱向協(xié)同合作，發(fā)展多主體參與體系，建構(gòu)協(xié)同合作機(jī)制

傳統(tǒng)上，協(xié)同治理的理論由聯(lián)邦主義延伸而來，從兩種概念來理解，即法制或結(jié)構(gòu)途徑和管轄權(quán)間財政關(guān)系之研究途徑。前者認(rèn)為中央與地方關(guān)系是一國憲政不可缺少的部分，重點(diǎn)在于權(quán)力的分立和權(quán)力分享憲政體制原則下，中央政府與地方政府的關(guān)系定位、政府層級的劃分。隨著治理理論的推廣，原本只探討中央與地方互動的府際關(guān)系，慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)楦H間協(xié)同治理，將其范疇擴(kuò)展延伸至地方自治團(tuán)體的橫向府際合作伙伴，以及公私部門的跨部門協(xié)同合作伙伴關(guān)系。據(jù)此，府際合作伙伴關(guān)系的建立，應(yīng)從以下兩方面著手，第一，政策與管理的責(zé)任明確劃分，第二，各級政府間共同承擔(dān)責(zé)任。府際關(guān)系是一種在不同管轄權(quán)之中，跨越現(xiàn)有行政區(qū)劃的界限，以共同分擔(dān)責(zé)任為基礎(chǔ)，進(jìn)而達(dá)到政策規(guī)劃與執(zhí)行上的整合。簡言之，府際伙伴的互動形態(tài)，需要跨越法定地位、地理上或計(jì)劃的藩籬，以促進(jìn)更多、更豐富的協(xié)力合作。

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作者簡介

宋雅晴（1990—）女，天津市人，云南師范大學(xué)，2013級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策。