我國農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化實現(xiàn)路徑探討

張磊　歐書陽

[摘要]改革開放之后，城鎮(zhèn)暫時居住有條件放寬，“農(nóng)民工”以新的名詞出現(xiàn)在各個領(lǐng)域，城鎮(zhèn)化率也因此逐步提高。但伴隨而來的是城市治理的新問題，更加合理的城鎮(zhèn)化路徑亟待開辟。而農(nóng)村作為后發(fā)地區(qū)成為了關(guān)鍵領(lǐng)域，就地城鎮(zhèn)化被提出并取得顯著成效，同時存在巨大發(fā)展空間，本文以新型城鎮(zhèn)化為背景，以現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化路徑為基礎(chǔ)，嘗試對農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化進(jìn)行有益探索，為更好的實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化提供建設(shè)性意見。

[關(guān)鍵詞]就地城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；路徑；農(nóng)村公共服務(wù)

一、就地城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展變化的結(jié)果，新型城鎮(zhèn)化也是我國現(xiàn)階段和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展變化的主要方向，新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，時代發(fā)展賦予其新的內(nèi)涵和特點。

新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。2所謂就地城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)民在原住地一定空間半徑內(nèi)，依托所在的村、鎮(zhèn)，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民自身素質(zhì)，在農(nóng)村過上城市人的生活。

總的來說，新型城鎮(zhèn)化無論從概念內(nèi)涵還是外延都比就地城鎮(zhèn)化更寬泛，就地城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的一個重要的實現(xiàn)形式。

二、就地城鎮(zhèn)化存在問題分析

長期以來，我國的城鎮(zhèn)化是以農(nóng)村富余勞動力單向轉(zhuǎn)入城市而進(jìn)行的，這給城市留下諸多城市病，而這一方式驅(qū)動下的城鎮(zhèn)化也給農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)帶來了新難題。

（一）城鄉(xiāng)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村地區(qū)相對滯后

當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體發(fā)展緩慢，由于資源的聚集性，資源向城市集中，這導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)加劇，農(nóng)村與城市之間仍然存在巨大差距。差距體現(xiàn)在：居民收入差距，包括絕對差、收入比、增長速度的差距；居民消費差距，包括絕對消費值、恩格爾系數(shù)、主要耐用品的普及率三方面差距；教育發(fā)展的差距，包括教育資源配置和升學(xué)率的差距；社會保障的差距，包括社保覆蓋率以及人均享有社保的絕對值的差距。

總的來說，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)本質(zhì)上就是農(nóng)村地區(qū)的相對落后，這種落后體現(xiàn)在社會生活各個領(lǐng)域，農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)存在巨大差距，這是現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化的最大現(xiàn)實。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，就地城鎮(zhèn)化缺乏持續(xù)動力

農(nóng)業(yè)是就地城鎮(zhèn)化的的主要推動力量，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。中央財政對農(nóng)村地區(qū)的投入逐年增長，但是力度仍然不夠。農(nóng)村青壯年勞動大量流失；資金投入不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善；農(nóng)業(yè)發(fā)展急需創(chuàng)新驅(qū)動，機(jī)械化率水平低；農(nóng)產(chǎn)品附加值提升空間巨大，沒有完備的農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、加工、銷售為一體的產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）制度靈活性和可操作空間不足，制約農(nóng)村活力迸發(fā)

制度設(shè)計的科學(xué)性決定農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實效果，制度藩籬制約了農(nóng)村地區(qū)活力。表現(xiàn)在二元戶籍制度障礙、公共服務(wù)體系存在指標(biāo)不合理和主體覆蓋不足、土地制度抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展活力。二元戶籍制度將城鄉(xiāng)居民分割為兩個權(quán)利不對等的群體，在保障城市居民權(quán)利的同時，侵占和剝奪了農(nóng)村居民的合法權(quán)利。已有的社會保障制度只是戶籍制度的附屬物，不平等的社會保障阻礙人口、資金、信息等要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不夠完善，就地城鎮(zhèn)化缺乏堅實基礎(chǔ)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入與地域分布不均衡，公共服務(wù)也存在問題：教育資源短缺、醫(yī)療資源短缺、社會保障滯后、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。這極易影響到農(nóng)民心理，農(nóng)民工在城市無法享受與城市居民同等的公共服務(wù)，回到農(nóng)村也缺乏公共服務(wù)保障，農(nóng)民工更傾向于追逐高收入而進(jìn)城務(wù)工，這導(dǎo)致農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化勞動力要素短缺，這加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)性。值得注意的是，流失勞動力大多是受教育程度較高的青壯年群體。

三、就地城鎮(zhèn)化有利條件分析

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展奠定穩(wěn)固基礎(chǔ)

近年來，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，農(nóng)村地區(qū)得到了資金、政策與制度上的傾斜，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會迸發(fā)出活力，取得了質(zhì)和量的突破，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)奠定了堅實基礎(chǔ)。加上農(nóng)村與城市相比較、人口、環(huán)境的吸力，轉(zhuǎn)而對原來流向城市的要素轉(zhuǎn)而開始流向農(nóng)村。

（二）逆城市化現(xiàn)象帶來了機(jī)遇、動力和要素

由于交通、犯罪、生態(tài)環(huán)境各方面城市問題日益嚴(yán)重，城市人口流向主城區(qū)以外乃至農(nóng)村地區(qū)，以人口聚集為主要特征的城市化發(fā)生逆轉(zhuǎn)，市區(qū)出現(xiàn)“空心化”。逆城市化造成了資源流失，但是給農(nóng)村地區(qū)帶來了機(jī)遇。勞動力與資金的流動給農(nóng)村地區(qū)帶來了動力，資源的回流聚集也就必將引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（三）國內(nèi)多地進(jìn)行了有益探索并積累了豐富經(jīng)驗

國內(nèi)學(xué)者對湖北省襄陽市4個典型村的研究，主要從農(nóng)民受教育程度、收入、農(nóng)業(yè)發(fā)展要素、農(nóng)村社保與土地制度等方面進(jìn)行了分析。以理順農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的關(guān)系為出發(fā)點，就完善社保與土地制度、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提出了建設(shè)性的意見。雖然其代表性與適用性有待檢驗，但是從各維度發(fā)現(xiàn)問題并制定措施的探索為其他地區(qū)提供了參考。3

四、就地城鎮(zhèn)化實現(xiàn)路徑

本文所指就地城鎮(zhèn)化實現(xiàn)路徑是以現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化為起點，以就地城鎮(zhèn)化的方式，從而達(dá)到協(xié)調(diào)、高效和多元的城鎮(zhèn)化目標(biāo)的道路。

（一）總體要求

1、協(xié)調(diào)性

協(xié)調(diào)性是指農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所涉及主體之間以及各方面利益的關(guān)系處理，主要涉及到三個方面：城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)；政府、市場與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)。構(gòu)建協(xié)調(diào)的互動關(guān)系直接影響城鄉(xiāng)之間勞動力人口、資金、技術(shù)等資源的流動通暢性，應(yīng)該將資源的合理開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首位，這既符合當(dāng)下發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)的主題，也為以后的發(fā)展預(yù)留了空間；政府作為主導(dǎo)，應(yīng)該發(fā)揮其掌舵者的作用。市場仍然起決定性作用，要順應(yīng)市場規(guī)律，在市場機(jī)制的指導(dǎo)下順勢而為。

2、效益性

新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。馬斯洛的需求層次理論認(rèn)為個體成長發(fā)展內(nèi)在力量是動機(jī)，把需要分為五個層次：生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現(xiàn)需求。農(nóng)民作為一個群體，是由個體構(gòu)成，其需求層次與該理論吻合的。無論農(nóng)民群體利益還是社會利益，都要滿足三方面利益需求。一、經(jīng)濟(jì)效益；二、社會效益；三、生態(tài)效益。三者是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)有之義，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時更加注重社會效益和生態(tài)效益，保證發(fā)展的可持續(xù)性。4

（二）實現(xiàn)路徑

1、制度改革為前提

合理的制度是就地城鎮(zhèn)化的重要保障。城鎮(zhèn)化路徑創(chuàng)新實質(zhì)上就是制度創(chuàng)新。以戶籍制度、社會保障制度為例，應(yīng)打破二元戶籍制度，將平等的社保制度與一元戶籍制度統(tǒng)一，從而引導(dǎo)公共服務(wù)公平分享，吸引勞動力、資金等要素。就地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略迫切要求配套的城鎮(zhèn)管理體制，如財稅、審批、規(guī)劃、勞動保障等，最重要的是戶籍制度改革。具體可以從放開小城鎮(zhèn)落戶限制入手；以推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共醫(yī)療服務(wù)人口全覆蓋為手段，縮小差距，逐步與城鎮(zhèn)對接。核心是“簡政放權(quán)”，賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限。

2、公共服務(wù)改善為主體

總體上，全國財政用于農(nóng)村公共服務(wù)保障性支出呈現(xiàn)上升趨勢。但是，這一項資金的投入占財政支出的比重仍低于農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重。就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須重點解決基本公共服務(wù)配置不均等問題。建立健全優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共資源城鄉(xiāng)共享機(jī)制，推動大中城市優(yōu)質(zhì)公共資源向小城鎮(zhèn)延伸，全面提高小城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。實現(xiàn)農(nóng)村的就地城鎮(zhèn)化，要加大對公共服務(wù)配套的投入，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生活方式等方面與城鎮(zhèn)接軌。

3、建設(shè)資金投入是關(guān)鍵

就地城鎮(zhèn)建設(shè)要可持續(xù)發(fā)展，就要不斷深化投融資改革，引導(dǎo)民間資本參與，建立多渠道可持續(xù)資金保障體質(zhì)。

十八屆三中全會提出：讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用5，城鎮(zhèn)化建設(shè)要構(gòu)建“市場決定—政府引導(dǎo)”模式，健全政府和民間投資的合作機(jī)制； 完善多元化可持續(xù)資金保障機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)債券發(fā)行管理制度，鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加對小城鎮(zhèn)的信貸，減少私人投資進(jìn)入障礙，允許更多的私人資本發(fā)揮作用，提高私人投資的積極性。

4、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是核心

農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化必須依靠政府的資金扶持，依托國家城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略來發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高效益，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，形成外力和內(nèi)部內(nèi)力的有效結(jié)合是根本出路。內(nèi)力最核心的就是科學(xué)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第一，政府部門必須在充分掌握本地區(qū)地理位置、氣候特點、資源優(yōu)勢等大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上科學(xué)地制定具有地方特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加大對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造力度，合理調(diào)整農(nóng)作物種植面積，合理分配農(nóng)種植和養(yǎng)殖的比例，在依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全良性共生。

第二，加快農(nóng)業(yè)合作發(fā)展步伐，加大政府扶持力度，增加資金投入、技術(shù)支持和政策引導(dǎo)。各種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展不應(yīng)該停留在數(shù)量的增加上，現(xiàn)階段應(yīng)該更加注重質(zhì)量的提升，鼓勵做大做強，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動效應(yīng)，將具有代表性的實力強勁的企業(yè)打造成典型，鼓勵、支持和引導(dǎo)知名品牌的創(chuàng)建。

第三，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，開拓農(nóng)產(chǎn)品銷售市場和渠道是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富的有力保障?；ヂ?lián)網(wǎng)時代背景下，農(nóng)產(chǎn)品銷售必須掌握市場行情和最新信息，政府在這方面應(yīng)該積極搭建信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺，讓農(nóng)民不出家門就能了解市場農(nóng)產(chǎn)品價格、供求和規(guī)模等重要信息，并有針對性的在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上做出調(diào)整。

第四，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)與觀光旅游、休閑度假相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)鏈，通過觀光旅游和休閑度假產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動農(nóng)產(chǎn)品種植規(guī)模、市場銷售和品牌效益增加。這方面必須是以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為保障，以政府政策引導(dǎo)為依托，以農(nóng)民思想觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，以地方資源優(yōu)勢為特色。

參考文獻(xiàn)

[1]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年） [M].北京：人民出版社，2014：2.

[2]胡銀根，廖成泉，劉彥隨.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的實踐與思考——基于湖北省襄陽市4個典型村的調(diào)查[A].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），（總114期）2014（6）.

[3]吳江.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下中國新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇——基于重慶的實證.西南師范大學(xué)出版社，2014（04）：132-166.

[4]十八屆三中全會報告.

注釋

1張磊，男，籍貫湖北，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2014級行政管理專業(yè)研究生；歐書陽，男，籍貫廣東，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：城市與治理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）[M].北京：人民出版社，2014：2.

3胡銀根，廖成泉，劉彥隨.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的實踐與思考——基于湖北省襄陽市4個典型村的調(diào)查[A].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），（總114期）2014（6）.

4吳江.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下中國新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇——基于重慶的實證.西南師范大學(xué)出版社，2014（04）：132-166.

5十八屆三中全會報告