農(nóng)村土地權(quán)益問題研究

溫馨

[摘 要]根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2013年公布的數(shù)據(jù)，截至2013年年末我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?6%，雖然農(nóng)村人口數(shù)量逐年下降，但是農(nóng)村人口數(shù)依然很龐大，農(nóng)民面臨的土地權(quán)益被侵犯的事情時(shí)有發(fā)生，造成當(dāng)前我國農(nóng)民上訪人數(shù)不斷地攀升。如何解決好農(nóng)村農(nóng)民土地問題成為當(dāng)前解決農(nóng)村問題的核心，也成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的主要因素之一。筆者主要從當(dāng)前農(nóng)村土地現(xiàn)狀入手，分析我國目前農(nóng)村土地存在的問題并對其提出相應(yīng)的對策，以期有利于我國解決當(dāng)前的農(nóng)村問題，保證農(nóng)民“既不離地又不離村”，維護(hù)基層政權(quán)的穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]土地權(quán)益；農(nóng)民；土地抵押

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.163

在中國，農(nóng)民人口占總?cè)丝谝话胍陨?，是中國最大的群體，同時(shí)“三農(nóng)”問題十分突出，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)是土地問題，農(nóng)民問題的關(guān)鍵是解決農(nóng)民的物質(zhì)利益保障與發(fā)展和農(nóng)民權(quán)利的尊重與保障兩大問題。[1]保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的合法權(quán)益，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多渠道拓展農(nóng)民增收的途徑，讓農(nóng)民盡快富裕起來，滿足農(nóng)民日益增長的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化需求和農(nóng)民的各項(xiàng)利益訴求，是我們解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵。[2]

馬克思說：“土地是一切生產(chǎn)和存在的源泉。”[3]土地是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，近年來農(nóng)民上訪人次不斷增加，其中60%左右是因其土地權(quán)益受到侵犯，可見，處理好農(nóng)村問題的關(guān)鍵在農(nóng)民，處理好農(nóng)民問題的核心在對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)上。

1 我國農(nóng)村的土地政策現(xiàn)狀

目前，我國農(nóng)村土地以戶為單位按“均田式”的方式進(jìn)行分配，每戶分得的土地多少取決于本村集體土地?cái)?shù)量。與此同時(shí)，我國農(nóng)村還實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也就是，以家庭為生產(chǎn)單位對集體所有的土地承包，其經(jīng)營所得收益歸家庭所有。此外，2014年國家明文規(guī)定“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，這也是我國首次明確規(guī)定土地承包經(jīng)營抵押權(quán)。

2 農(nóng)村土地存在的主要問題

盡管土地政策在我國實(shí)行很久，但是在實(shí)施過程中存在著很多問題。筆者將從農(nóng)村土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體定位不清、農(nóng)民訴求表達(dá)機(jī)制的不健全和法律等配套機(jī)制的不完善角度加以說明。

2.1 產(chǎn)權(quán)主體定位不清

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地性質(zhì)是集體所有。但是何謂“集體”沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致在具體的實(shí)施過程中，各有關(guān)單位和農(nóng)民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行解釋，根據(jù)各自的不同需求、不同理解作出對己方有利的解釋，最終，因解釋不同，造成各方矛盾激化，農(nóng)民上訪也就在所難免。

目前，不僅我國法律對“集體”沒有作出明確規(guī)定，就連各法律之間對農(nóng)村土地權(quán)限的規(guī)定都存在沖突?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：農(nóng)村土地歸集體所有；《中華人民共和國民法通則》規(guī)定：農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體兩級所有；《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》和《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村所屬的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有?？梢?，這樣的規(guī)定不完全相同，極易導(dǎo)致各主體之間的爭權(quán)奪利，使本就處于弱勢地位的農(nóng)民權(quán)益更難得到保護(hù)。

2.2 農(nóng)民訴求表達(dá)機(jī)制的不健全

農(nóng)民在我國是弱勢群體，一方面受其文化程度、經(jīng)濟(jì)狀況等因素的影響，農(nóng)民本身在接收有關(guān)政策方面存在著信息不對等的情況；另一方面在執(zhí)行有關(guān)政策的時(shí)候，執(zhí)行者對農(nóng)民權(quán)益的不重視，導(dǎo)致無形之中對農(nóng)民權(quán)益的侵犯，而有關(guān)方面并未對農(nóng)民的權(quán)利救濟(jì)提供必要的途徑。比如，在征地的過程中，農(nóng)民往往處于被動(dòng)的地位，甚至有些地方出現(xiàn)了“被征地”的情況，農(nóng)民對能不能征地、如何征地、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置方案等只能被動(dòng)地接受，完全沒有商量的余地，政府往往在征地過程中肆意侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。遺憾的是，當(dāng)農(nóng)民的權(quán)益受到侵害時(shí)，許多農(nóng)民選擇忍氣吞聲，而只有少部分農(nóng)民選擇維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是，這少部分農(nóng)民缺乏有效的訴求表達(dá)渠道，根本無法與征地的另一方——政府抗衡，究其原因有：第一，農(nóng)村并非享有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織地位，在征地過程中，往往迫于鄉(xiāng)政府、縣政府強(qiáng)大的政治壓力而做出妥協(xié)，農(nóng)村所謂的經(jīng)濟(jì)組織只能“被征地”，聽從“上面”安排；第二，農(nóng)民權(quán)利意識淡薄，對于不關(guān)自己的事情就“高高掛起”，所謂的民主監(jiān)督、權(quán)力制衡都形同虛設(shè)，有時(shí)，農(nóng)民偶爾行使民主監(jiān)督卻被視為異類，遭到村里人的排斥，在這樣的大環(huán)境下，無疑對農(nóng)民行使權(quán)利造成極大的限制；第三，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利意識淡薄，怕影響自己的政績，導(dǎo)致農(nóng)民向領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)問題時(shí)，推三阻四、避而不見。

2.3 未破除法律障礙、未建立配套機(jī)制

以我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資制度為例，法律對該權(quán)利設(shè)置了許多障礙，或者說有許多問題在法律上得不到解決。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資一般的工作流程是：第一步，向銀行申請貸款。借款人必須提供土地承包合同、土地流轉(zhuǎn)合同。第二步，有關(guān)部門的確權(quán)登記。我國對該項(xiàng)權(quán)利的登記部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理站，在銀行受理申請后，有兩名或者兩名以上的銀行信貸工作人員與申請人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理站，對所需流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行登記、確權(quán)。第三步，市轄區(qū)、縣等農(nóng)經(jīng)局發(fā)放他項(xiàng)權(quán)證，受理銀行和借款人簽訂合同，并到有關(guān)部門（農(nóng)經(jīng)局）辦理有關(guān)的抵押登記手續(xù)，借款人在獲得他項(xiàng)權(quán)證后，銀行方可發(fā)放貸款。

《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資有所限制，這對于農(nóng)村開展這項(xiàng)制度十分不利，而且從司法實(shí)踐來看法院一般很少會(huì)支持這樣的訴訟，因?yàn)樵诜ɡ砩鲜切胁煌ǖ摹?/p>

此外，農(nóng)村缺少有關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)威評估機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一般不進(jìn)行評估，或者評估由農(nóng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己做出，這樣從某種角度講，對農(nóng)民是十分不利的。農(nóng)村的土地登記制度也存在諸多問題，直接影響到抵押的公示，而我國《中華人民共和國物權(quán)法》把抵押公示作為抵押權(quán)成立的一個(gè)必要條件，這就造成了農(nóng)民在實(shí)際生活很少愿意去承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，流轉(zhuǎn)市場的缺乏以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的不健全都直接或者間接影響該制度的實(shí)行。

從上面所舉的例子，不難發(fā)現(xiàn)，盡管我國法律對農(nóng)村土地有所規(guī)定、有所保護(hù)，但是仍有許多未破除的法律障礙和未建立的配套機(jī)制，這也是需要我國法律逐步完善的地方。

3 對策

面對如此嚴(yán)峻的農(nóng)村問題，如何解決農(nóng)村土地問題、確實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益成為當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)。筆者將從法律制度的完善、土地政策的修訂等角度進(jìn)行分析，希望能夠?qū)鉀Q農(nóng)村問題有所幫助。

3.1 明確權(quán)利主體，完善法律法規(guī)

由于《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》等對產(chǎn)權(quán)的定義模糊，甚至沖突，因此完善《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律規(guī)定是十分必要的。第一，《中華人民共和國憲法》需明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體，這樣就解決了目前互相爭奪和推諉的情況。在《中華人民共和國憲法》明確之后，與《中華人民共和國憲法》相抵觸的法律法規(guī)需及時(shí)廢止。第二，明確農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，使得各利益方權(quán)利與義務(wù)均衡，在適當(dāng)?shù)姆矫?，我國法律的有關(guān)政策可以向農(nóng)民這個(gè)弱勢群體傾斜。

3.2 健全農(nóng)民訴求表達(dá)機(jī)制

由于農(nóng)民權(quán)利得不到救濟(jì)，導(dǎo)致連年來農(nóng)民不斷地上訪，因此，規(guī)范農(nóng)民表達(dá)訴求途徑迫在眉睫。首先，國家立法部門在立法時(shí)要結(jié)合我國農(nóng)村農(nóng)民的特色，因地制宜地制定適合我國農(nóng)村實(shí)情的法律政策。其次，當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)益尤其是土地權(quán)益受到侵犯時(shí)，有關(guān)部門需積極指導(dǎo)農(nóng)民通過合法途徑表達(dá)自己的訴求。最后，司法部門在解決農(nóng)村土地權(quán)益問題時(shí)需結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，做到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

3.3 破除法律障礙，完善法律制度

就本文中所舉的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資制度而言，筆者認(rèn)為首先法律要加快立法進(jìn)程，在立法確權(quán)和解釋方面盡快完善。同時(shí)，加快農(nóng)村法律的修訂，使其適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際情況。還應(yīng)刪除《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國物權(quán)法》等有關(guān)規(guī)定，并在有關(guān)的法律中作出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資制度的具體規(guī)定。

此外，還應(yīng)完善對農(nóng)村的土地征收的法律法規(guī)，保障農(nóng)民土地的合法權(quán)益。首先，法律要完善有關(guān)的征地程序。國家在征收土地時(shí)應(yīng)完善征地程序，保障每個(gè)征地環(huán)節(jié)，杜絕違法征地的行為，保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益。其次，按各地實(shí)際情況適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這既保障了農(nóng)民土地合法權(quán)益，又可以在一定程度縮小城鄉(xiāng)差距，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)基層的穩(wěn)定。最后，筆者認(rèn)為可以嘗試突破城鄉(xiāng)土地現(xiàn)行的兩級使用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

4 結(jié) 論

立足當(dāng)前嚴(yán)峻的農(nóng)村農(nóng)民土地權(quán)益問題，本文主要從法律制度的完善、健全農(nóng)民訴求表達(dá)機(jī)制等角度進(jìn)行研究和討論，文中也舉了新出臺的有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（承包經(jīng)營權(quán)抵押融資）的事例，希望從該事例入手清晰地說明我國目前農(nóng)村農(nóng)民土地權(quán)益保障所存在的具體問題，以期有利于司法實(shí)踐。

參考文獻(xiàn)：

[1]李嘉強(qiáng).農(nóng)村土地制度變遷中的農(nóng)民土地權(quán)益保障研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學(xué)，2011.

[2]季建業(yè).農(nóng)民權(quán)利論[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008年.

[3]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[4]吳遠(yuǎn)來.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的模糊性與土地發(fā)展權(quán)權(quán)益競爭[J].中國市場，2014（11）.