保障性住房發(fā)展中的問(wèn)題與對(duì)策研究

陳變珍

中低收入者的住房問(wèn)題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生。保障性住房作為政府解決這一社會(huì)主要群體居住困難的重要舉措，受到了廣泛關(guān)注。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，實(shí)施全面、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房是解決中低收入群體住房的重要工程，是關(guān)系到黨和政府形象的民心工程、政治工程。

建立完善的保障性住房政策體系和工作機(jī)制，是保證保障性住房工作落到實(shí)處的前提和基礎(chǔ)。本文通過(guò)對(duì)北京某城區(qū)住房的土地供應(yīng)、房屋建設(shè)、住房申請(qǐng)、審批、搖號(hào)配售等工作現(xiàn)狀與存在問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)查研究，為保障性住房的科學(xué)發(fā)展提出可行的對(duì)策，這對(duì)改善民生和社會(huì)和諧具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、保障性住房發(fā)展與管理成效

1.嚴(yán)格建設(shè)管理，確保保障性住房質(zhì)量

保障性住房工程建設(shè)項(xiàng)目中推行了菜單式裝修模式。針對(duì)保障性住房工程中要大力推廣節(jié)能措施和太陽(yáng)能應(yīng)用的問(wèn)題，路燈照明、草坪燈使用了太陽(yáng)能燈具，并采用集中式與建筑一體化設(shè)計(jì)和施工的太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)。

為加強(qiáng)保障性住房工程質(zhì)量管理，住房相關(guān)職能部門(mén)人員和業(yè)務(wù)骨干組成保障性住房工程專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督組，每周對(duì)保障性工程巡查一次，并制定專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督工作方案，明確監(jiān)督工作重點(diǎn)，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)建筑材料的監(jiān)督，加強(qiáng)保障性住房工程的分戶(hù)驗(yàn)收監(jiān)督工作，加大對(duì)分戶(hù)驗(yàn)收方案、內(nèi)容數(shù)量、抽查點(diǎn)分布等項(xiàng)目的抽查力度，確保分戶(hù)驗(yàn)收制度的落實(shí)；嚴(yán)格工程竣工驗(yàn)收的監(jiān)督檢查，對(duì)竣工驗(yàn)收程序不符合有關(guān)規(guī)定或工程實(shí)體質(zhì)量和使用功能存在明顯缺陷的責(zé)令整改，并停止竣工驗(yàn)收，整改合格后，重新組織竣工驗(yàn)收。

2.建立健全了保障性住房廉政風(fēng)險(xiǎn)防范體系

保障性住房的建設(shè)、審核、分配已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定、改善民生的大事。為加強(qiáng)保障性住房廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作，紀(jì)委、監(jiān)察局聯(lián)合建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防范體系，制定保障性住房系列管理文件，從制度上規(guī)范操作，對(duì)保障性住房項(xiàng)目建設(shè)、資格審核、房源分配等進(jìn)行監(jiān)管，以保證公平、公正、公開(kāi)，有效防范和化解廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二、存在的主要問(wèn)題

住房保障體系剛剛建立，政策、機(jī)制不完善，面臨許多新情況、新問(wèn)題。筆者通過(guò)座談、調(diào)研及現(xiàn)場(chǎng)工作調(diào)查的辦法，對(duì)保障性住房的土地供應(yīng)、房屋建設(shè)、住房申請(qǐng)、審批、搖號(hào)配售等工作現(xiàn)狀與存在問(wèn)題做了深入研究，發(fā)現(xiàn)保障性住房房源有限、審核工作量大、審核流程的標(biāo)準(zhǔn)化和操作性程度不高、今后可提供的建設(shè)用地少等問(wèn)題需要解決。

1.保障性住房房源供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社會(huì)需求

從目前上報(bào)備案量的解決情況看，解決量不足50%，意味著仍有一半的家庭在等待配租或配售。若從動(dòng)態(tài)考慮，申請(qǐng)家庭的數(shù)量還會(huì)增加，保障性住房的供給數(shù)量還需要加大。

2.“三級(jí)審核、兩級(jí)公示”基層審核的一些技術(shù)問(wèn)題急需解決

“三級(jí)審核、兩級(jí)公示”是指：初審，街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出初審意見(jiàn)，結(jié)果由戶(hù)口所在地公示；復(fù)審，區(qū)縣住房保障管理部門(mén)對(duì)申請(qǐng)家庭進(jìn)行復(fù)審并公示結(jié)果，無(wú)異議的，報(bào)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)；備案，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)對(duì)區(qū)縣住房保障管理部門(mén)上報(bào)的申請(qǐng)家庭材料進(jìn)行復(fù)核，符合條件的，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委予以備案。

在實(shí)際工作中存在以下困難和問(wèn)題：（1）歷史遺留的有產(chǎn)權(quán)沒(méi)面積的房屋如何核定，沒(méi)有具體的辦法和標(biāo)準(zhǔn)。（2）現(xiàn)有的保障性住房信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)終端只有市、區(qū)級(jí)使用，街道對(duì)申報(bào)人的資格審查工作信息不對(duì)稱(chēng)，造成不符合要求的申請(qǐng)人能夠通過(guò)基層審核，最后被取消資格，造成前期工作浪費(fèi)。例如，在收入、房產(chǎn)、總資產(chǎn)的審核方面，有些資料在街道這一層面查不到，比如購(gòu)買(mǎi)商品房等，只有到了市一級(jí)方能查尋相關(guān)資料，篩選出不符合資格的家庭，導(dǎo)致前期無(wú)效的工作。在房屋認(rèn)定方面，如自建房、房子的大小等，街道審核人員難以認(rèn)定。此外，政策的可操作性不夠量化和細(xì)化，保障性住房的基礎(chǔ)審核工作主要由街道負(fù)責(zé)，有些政策基層審核人員無(wú)法解釋。

三、保障性住房科學(xué)發(fā)展的對(duì)策建議

1.合理規(guī)劃，加快建房速度，協(xié)調(diào)商品房市場(chǎng)及保障性住房建設(shè)的關(guān)系

政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)實(shí)事求是地編制保障性住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，并在土地供給源頭上嚴(yán)格把關(guān)。這樣做可以有效防止開(kāi)發(fā)商以建設(shè)保障性住房名義拿地后進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，還可以防止區(qū)縣政府為了追求政績(jī)盲目過(guò)量建設(shè)保障性住房而造成公共資源浪費(fèi)。

保障性住房配給應(yīng)該是“總量控制，按需建設(shè)”，保障性住房配給制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想是“以人為本”。按照家庭人均收入確定低收入困難家庭標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分考慮家庭結(jié)構(gòu)和家庭人口因素，按不同的標(biāo)準(zhǔn)配給保障性住房，從廉租戶(hù)、公共租賃住房到購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房、兩限房等不同梯次及形式配給，這樣做更合理且人性化，能夠提高住房保障能力。

當(dāng)前城市住房用地比較緊張，住房保障資金有限，在城市總的建設(shè)用地不變的條件下，政府應(yīng)當(dāng)提高保障性住房在普通商品住房項(xiàng)目中配建比例，在建設(shè)用地、財(cái)政投入等方面給予補(bǔ)貼，以適度增加保障性住房數(shù)量。協(xié)調(diào)好商品房市場(chǎng)發(fā)展和住房保障建設(shè)的關(guān)系，才能促進(jìn)整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)的健康良好與可持續(xù)發(fā)展。

2.深化和細(xì)化政策，解決“三級(jí)審核、兩級(jí)公示”的基層審核技術(shù)難題，夯實(shí)保障性住房基礎(chǔ)

如何認(rèn)定“低收入住房困難家庭”，有關(guān)部門(mén)仍然沒(méi)有具體的可操作性意見(jiàn)，使工作難以繼續(xù)開(kāi)展。因此，應(yīng)盡快制定低收入家庭住房保障資格認(rèn)定辦法：一是要明確低收入家庭資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；二是要明確住房困難標(biāo)準(zhǔn)；三是分層次確定低收入住房困難家庭，并與保障性住房供應(yīng)體系對(duì)應(yīng)； 四是要明確各種資格標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定程序，確保程序的公開(kāi)、公平和公正。政策要量化、細(xì)化，進(jìn)一步完善審核制度。

3.提前規(guī)劃保障性住房的配套工程項(xiàng)目及居住保障，加強(qiáng)后期管理

保障性住房工作安排要具有前瞻性，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。要提前規(guī)劃配套的交通、幼兒園、學(xué)校、商店，要加強(qiáng)配套建設(shè)。另外，對(duì)于低收入家庭，政府應(yīng)當(dāng)保障足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入以保障住房市場(chǎng)并建立相應(yīng)的制度并加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管，認(rèn)真做好低收入家庭的居住需求工作，讓低收入家庭真正住得上房、住得起房。

后期管理是住房保障的一項(xiàng)重要工作，保障房的后期管理需要市場(chǎng)機(jī)制，可以嘗試以土地和住房換物業(yè)管理支出的做法——即在保障房小區(qū)內(nèi)配建一定數(shù)量的經(jīng)營(yíng)性用房，運(yùn)用經(jīng)營(yíng)收益補(bǔ)貼小區(qū)物業(yè)費(fèi)用，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作為保障房的日常管理提供經(jīng)費(fèi)，解決保障房小區(qū)物業(yè)缺少經(jīng)費(fèi)來(lái)源的困境，減免住戶(hù)的物業(yè)管理費(fèi)用，減輕住戶(hù)的經(jīng)濟(jì)困難。還可以探索保障房住戶(hù)親自參與物業(yè)管理的模式，以居民自組織來(lái)履行物業(yè)公司的功能，通過(guò)自我服務(wù)降低管理成本。應(yīng)進(jìn)一步探索在住房保障后期管理過(guò)程中運(yùn)用市場(chǎng)手段，籌措管理經(jīng)費(fèi)，使后期管理能順暢進(jìn)行，也使保障房的保障功能最終得到完善。

4.繼續(xù)加強(qiáng)保障性住房審核制度建設(shè)，形成完備的管理體系

在住房保障制度中，之所以會(huì)出現(xiàn)某些高收入的家庭獲得保障房，是因?yàn)樵谂渲帽Ｕ戏繒r(shí)管理部門(mén)與申請(qǐng)者之間存在信息不對(duì)稱(chēng)。那些不符合申請(qǐng)條件又希望享受保障房政策的家庭或者個(gè)人一般通過(guò)刻意隱瞞個(gè)人的真實(shí)家庭財(cái)產(chǎn)信息， 或以虛假的信息來(lái)蒙騙保障房管理部門(mén)，以獲得保障房。由于搜集信息的成本高，政府不可能有大量時(shí)間和財(cái)力對(duì)每個(gè)申請(qǐng)者的信息進(jìn)行非常詳細(xì)地調(diào)查。

因此，在審核工作中，要?dú)w納出一整套規(guī)范的工作制度、流程和臺(tái)賬。在工作中努力做到“三確定”，即確定住房保障受理窗口，確定專(zhuān)人接待受理崗位，確定專(zhuān)人每日接待受理制度。針對(duì)申請(qǐng)住房保障比較集中的單位或街區(qū)，街道工作人員可上門(mén)服務(wù)、集中辦理、現(xiàn)場(chǎng)咨詢(xún)，一對(duì)一指導(dǎo)，形成填表、初審、合格入機(jī)一條龍服務(wù)。街道住保辦、社保所要嚴(yán)格按照行政程序操作，確保工作廉潔、有序、高效進(jìn)行，打造公開(kāi)透明體系，形成了內(nèi)外監(jiān)控機(jī)制。

廉政風(fēng)險(xiǎn)防范體系將重點(diǎn)查找保障性住房項(xiàng)目建設(shè)、資格審核、房源分配等管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)中，重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目主體招標(biāo)、項(xiàng)目定價(jià)、招標(biāo)價(jià)格的合法與合理，項(xiàng)目建設(shè)中安全、質(zhì)量、工期等方面監(jiān)管是否到位。在資格審核環(huán)節(jié)中，圍繞申請(qǐng)廉租房、購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房審核流程和內(nèi)容，查找初審、復(fù)審和備案環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在房源分配環(huán)節(jié)中，將對(duì)公開(kāi)搖號(hào)以及公示等方面進(jìn)行監(jiān)管。

5.保障性住房有效的準(zhǔn)入機(jī)制、跟蹤機(jī)制及退出機(jī)制

保障性住房政策的首要任務(wù)是建立一套規(guī)范可行的住房準(zhǔn)入機(jī)制，從而篩選出那些真正有住房需求的家庭作為資助對(duì)象，然后建立一套行之有效的住房退出機(jī)制，同時(shí)針對(duì)住戶(hù)經(jīng)濟(jì)狀況和房屋使用情況建立定期跟蹤機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)保障性住房的有效利用，使國(guó)家的保障性住房制度可持續(xù)發(fā)展。具體操作辦法如下：

（1）制定嚴(yán)格的住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提出并明確申請(qǐng)者住房狀況、收入狀況和其他資產(chǎn)狀況的量化指標(biāo)。

（2）嚴(yán)格監(jiān)督從受理、初審、再審、復(fù)審到配房整個(gè)輪候程序，突出或凸顯再審的作用。

（3）改變住房分配時(shí)才進(jìn)行住房申請(qǐng)及條件審核的臨時(shí)做法，進(jìn)而使住房申請(qǐng)及條件審核常態(tài)化。

（4）“住戶(hù)跟蹤與退出”，是指在住房分配之后，首先跟蹤住戶(hù)的變動(dòng)情況，然后根據(jù)住戶(hù)的變動(dòng)情況做出是否繼續(xù)享受住房保障的決定。在住房保障工作中，住戶(hù)跟蹤機(jī)制與退出機(jī)制亟待建立。

（5）“信息公開(kāi)與共享”，一方面是指住房保障信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或媒體公開(kāi)，從而接受社會(huì)監(jiān)督；另一方面是指住房保障信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)不同住房管理部門(mén)單位共享，從而防止重復(fù)申請(qǐng)等現(xiàn)象的發(fā)生。建構(gòu)起系統(tǒng)且嚴(yán)厲的制裁與懲罰機(jī)制，是保障性住房工作能夠順利、健康開(kāi)展的重要保證。

（6）退出機(jī)制將是今后住房保障制度面臨的主要問(wèn)題之一，直接影響政府的公信力。在現(xiàn)行退出機(jī)制的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵是要解決好復(fù)核難和執(zhí)行難的問(wèn)題。首先，強(qiáng)化房管、民政、公安、街道及保障性住戶(hù)所在單位的審核責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度；其次，建立聯(lián)合執(zhí)法制度，或者賦予行政主管部門(mén)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，給退出機(jī)制提供堅(jiān)強(qiáng)的法律后盾；最后，盡快建立居民誠(chéng)信體系，從源頭上解決復(fù)核難的問(wèn)題。

我們應(yīng)根據(jù)國(guó)情選擇住房保障模式，盡快建立健全住房保障法律體系，強(qiáng)化政府在住房保障體系中的作用，建立多層次的住房保障體系，充分發(fā)揮住房金融作用，最終形成適合中國(guó)國(guó)情和具有中國(guó)特色的住房保障政策，使人民群眾“居者有其屋”。完善的社會(huì)保障體系是全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的一個(gè)重要內(nèi)容。住房保障制度作為社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，更應(yīng)將其作為現(xiàn)階段的政策目標(biāo)，并在實(shí)踐中努力尋求自身的完善與發(fā)展，不斷提高住房保障的發(fā)展水平，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)。

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