加快推進(jìn)行政體制改革之管見(jiàn)

秦蘭芬

[摘 要]黨的十八屆三中全會(huì)《決定》創(chuàng)新性地提出了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，這是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新，表明了政府與市場(chǎng)的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。因此，深化行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)行政體制改革是當(dāng)前深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。所以，只有實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)行政體制改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，才能加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從而為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

[關(guān)鍵詞]行政體制；改革；市場(chǎng)；政府；職能轉(zhuǎn)變

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.045

十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！薄稕Q定》創(chuàng)新性地提出了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，這是重大理論創(chuàng)新和亮點(diǎn)。中國(guó)30多年改革的過(guò)程和成果，就是越來(lái)越多的從由政府決定改為由市場(chǎng)決定，但一直缺少一個(gè)原則性表述，確立“由市場(chǎng)決定”的決定性地位，具有根本性突破，將帶來(lái)根本性轉(zhuǎn)變。而要實(shí)現(xiàn)這一根本轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)行政體制改革刻不容緩。現(xiàn)就這一問(wèn)題筆者提出一管之見(jiàn)。

1 政府與市場(chǎng)的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，但市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候，也有人類(lèi)非理性因素導(dǎo)致危機(jī)的時(shí)候，也有誠(chéng)信缺失、失去自律的時(shí)候，所以，政府的作用也是必不可少的，但要定好位，不能越位，也不能缺位。凡是市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)，政府補(bǔ)位不缺位，利而不害；凡是企業(yè)和社會(huì)組織能做的交給企業(yè)和社會(huì)組織，政府管好規(guī)則，管好秩序，為而不爭(zhēng)。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的標(biāo)志在于：企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)；消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)；商品和要素自由流動(dòng)。而政府的作用在于：著力消除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性；建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則；完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；完善金融市場(chǎng)體系等。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是看不見(jiàn)的手，在資源配置中發(fā)揮決定性的作用；政府是看得見(jiàn)的手，主要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。無(wú)論是使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，還是更好發(fā)揮政府作用，都要搞好政府和市場(chǎng)的“兩只手”的配合，即統(tǒng)籌把握、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、有機(jī)結(jié)合、協(xié)同發(fā)力。要找準(zhǔn)市場(chǎng)功能和政府行為的最佳結(jié)合點(diǎn)，切實(shí)把市場(chǎng)和政府的優(yōu)勢(shì)都發(fā)揮出來(lái)。[1]

十八屆三中全會(huì)提出“要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，實(shí)際上是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，通過(guò)建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。這樣的表述實(shí)際上就把市場(chǎng)與政府的關(guān)系徹底理順了。政府的職能在于建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，目的是為了使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。

2 深化行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能

所謂政府職能，是指政府在一定的歷史時(shí)期內(nèi)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需要而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)和活動(dòng)的內(nèi)容與方向。政府職能是一個(gè)歷史范疇，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，政府職能在性質(zhì)、內(nèi)容、手段和方向上都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。黨的十六屆六中全會(huì)和黨的十七大、十八大都明確提出了加快建設(shè)服務(wù)型政府的要求。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”

建設(shè)法治政府，要求政府必須依法律辦事、受法律約束、對(duì)法律負(fù)責(zé)。依法行政是行政權(quán)力運(yùn)行的基本要求，也是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求和前提。行政權(quán)是最具膨脹的可能性、最難以駕馭和控制的權(quán)力。一面是社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，一面是行政權(quán)力的擴(kuò)張性，服務(wù)型政府必須在兩者之間找到最佳的平衡，依據(jù)合法性和合理性原則制約權(quán)力的恣意性，做到既能依法行政，又能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。法治化為服務(wù)型政府規(guī)定了權(quán)力邊界和規(guī)則體系。政府要在法治框架內(nèi)堅(jiān)持公民本位和社會(huì)本位，培育社會(huì)的自治性，維護(hù)社會(huì)的良好秩序和民眾的權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于能夠作出明確規(guī)定的社會(huì)事務(wù)，法律應(yīng)作出明確規(guī)定；對(duì)于不能作出明確規(guī)定的，法律應(yīng)該以公眾普遍接受的一般標(biāo)準(zhǔn)給予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，并通過(guò)合理性原則對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制；以法律明確違法、失職和越權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

在法治條件下，職權(quán)與責(zé)任是合一的，任何公共權(quán)力的運(yùn)作都應(yīng)當(dāng)有公共責(zé)任相伴。令人遺憾的是，當(dāng)前權(quán)力過(guò)多過(guò)大，責(zé)任體系缺失的現(xiàn)象仍然存在。有權(quán)無(wú)責(zé)必將導(dǎo)致權(quán)力濫用，責(zé)任政府由此應(yīng)運(yùn)而生。政府責(zé)任是關(guān)于政府行政管理從決策、執(zhí)行到結(jié)果全過(guò)程的義務(wù)規(guī)范體系。政府在履行服務(wù)職能時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法須追究、侵權(quán)要賠償”。[2]

建設(shè)服務(wù)型政府，是當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的重要目標(biāo)。服務(wù)型政府是指一種在公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。[3]服務(wù)型政府作為一種新型的政府治理模式，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化而對(duì)傳統(tǒng)的行政管理模式在政府職能、結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行調(diào)整的產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)是政府職能的四大領(lǐng)域。建設(shè)服務(wù)型政府，首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

3 加快推進(jìn)行政體制改革是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容

三中全會(huì)明確提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。健全宏觀調(diào)控體系，全面履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平?！?/p>

當(dāng)前，加快推進(jìn)行政體制改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

3.1 推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

政府機(jī)構(gòu)決定政府職能，沒(méi)有政府組織機(jī)構(gòu)，就沒(méi)有相應(yīng)的職能，反過(guò)來(lái)，政府職能又影響政府機(jī)構(gòu)，它們是有機(jī)統(tǒng)一的整體。要轉(zhuǎn)變政府職能，必須推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。若政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，政府職能就界定不清，就必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)行使權(quán)力不作為、亂作為、慢作為的現(xiàn)象，就會(huì)阻礙社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府應(yīng)通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，應(yīng)專(zhuān)注于提供各類(lèi)市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)、公平交易的市場(chǎng)環(huán)境和維護(hù)市場(chǎng)秩序，提供均等化的公共服務(wù)。

3.2 健全政府職責(zé)體系

加快推進(jìn)行政體制改革，要在健全政府責(zé)任體系，明確各級(jí)政府職能分工上有所突破。第一要完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。第二要加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，規(guī)范行政行為。第三要減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。第四要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以減少行政層次，降低行政成本，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的問(wèn)題。

3.3 推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)

就是要增加公共政策制定透明度和公眾參與度。要確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。政務(wù)公開(kāi)，就是要打造“陽(yáng)光政府”、“透明政府”。2011年中辦、國(guó)辦出臺(tái)了《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》，在打造透明政府方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。當(dāng)前要注重克服政務(wù)公開(kāi)操作中的表面化、形式化傾向，注重政務(wù)公開(kāi)的強(qiáng)制性、統(tǒng)一性和可操作性的相關(guān)法律規(guī)范問(wèn)題，這是行政體制改革必須著力解決的。

只有堅(jiān)定不移地加快推進(jìn)行政體制改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，才能夠加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從而為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]許海清.國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[M].北京：中共中央黨校出版社，2013.

[2]溫家寶.政府工作報(bào)告[R].北京：人民出版社，2008.

[3]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國(guó)行政管理，2002（7）.