問責(zé)制應(yīng)剛性化和理性化

查全紅

[摘 要]問責(zé)不僅是法律上的責(zé)任，更體現(xiàn)為一種政治的責(zé)任心。問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善管理的一種有效的制度。在問責(zé)制的要素中，最核心的就是問責(zé)的情形。問責(zé)制應(yīng)走向制度化和規(guī)范化、剛性化和理性化。

[關(guān)鍵詞]問責(zé)；問責(zé)制；剛性化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.041

政治的責(zé)任性，在理論上很多人認(rèn)為是從西方的民主政治引申來的，但實(shí)際上中國傳統(tǒng)政治文化中始終是強(qiáng)調(diào)責(zé)任的，其強(qiáng)調(diào)政治要體現(xiàn)儒家的仁和義。在我國古代官員問責(zé)有一個(gè)道德基礎(chǔ)，就是作為一個(gè)官員，無論是受祿于君還是受祿于民，都要有一個(gè)負(fù)責(zé)的對(duì)象，你對(duì)誰負(fù)責(zé)。今天講官員要對(duì)人民負(fù)責(zé)，一旦官員犯錯(cuò)就要受到問責(zé)。今天我們討論的問責(zé)是從西方政治理論引入的，我們所講的問責(zé)不僅是法律上的責(zé)任，更體現(xiàn)為一種政治的責(zé)任心。

1 問責(zé)風(fēng)暴表象與問題

在我國，問責(zé)制的興起在2003年的非典。十多年來，因食品安全事故、群體性事件、安全事故等一大批政府官員相繼被免職了。尤其是2008年問責(zé)風(fēng)暴的掀起，使問責(zé)制在全國全面推開，同時(shí)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是被涉及的官員數(shù)量增多；二是涉及官員的級(jí)別高；三是被問責(zé)直指黨政正職；四是問責(zé)形式不一，有直接免職，有停職檢查，有引咎辭職，有撤職查辦等；五是問責(zé)官員范圍更加廣泛。針對(duì)日益嚴(yán)格的問責(zé)風(fēng)暴，不同的學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)。北京大學(xué)兼姜明安教授指出，政治責(zé)任的存在，就是要讓官員，特別是占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位的官員知道，掌握權(quán)力是有風(fēng)險(xiǎn)的，從政就要“如履薄冰”。中共中央黨校教授吳忠民則強(qiáng)調(diào)，要給利益受損的老百姓一個(gè)交代，給官員們敲敲警鐘。

2 官員問責(zé)制的基本原理

2.1 官員問責(zé)制內(nèi)涵

所謂官員問責(zé)制，是指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的。官員問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種有效的制度。

2.2 問責(zé)制的政治理論依據(jù)

問責(zé)制的政治理論根據(jù)主要包括三個(gè)層面，即為什么問責(zé)、對(duì)誰問責(zé)和誰來問責(zé)。

問責(zé)既體現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)控制的沖動(dòng)，又體現(xiàn)了民眾對(duì)政府的監(jiān)督需求。對(duì)誰問責(zé)？實(shí)際上是問責(zé)對(duì)象范圍的問題，問責(zé)的對(duì)象主要是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)干部，主要強(qiáng)調(diào)具有一定領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的干部政治上的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；誰來問責(zé)？即問責(zé)主體，我國目前的問責(zé)機(jī)制主要是內(nèi)部、自上而下的問責(zé)，而西方國家目前的問責(zé)主要是外部、自下而上的民主化的民眾問責(zé)。因此，怎樣保持我們系統(tǒng)內(nèi)問責(zé)，做到問責(zé)的理性化和常態(tài)化成為擺在我們目前的重要課題。

2.3 問責(zé)官員需承擔(dān)的責(zé)任

官員被問責(zé)，到底要承擔(dān)什么樣的責(zé)任？對(duì)于黨政干部來說主要應(yīng)承擔(dān)道義責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和刑事責(zé)任。但是如果從狹義的問責(zé)制度以及現(xiàn)在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)辦法來看，問責(zé)所承擔(dān)的責(zé)任主要是道義責(zé)任和政治責(zé)任，如果要追求紀(jì)律責(zé)任，實(shí)際上是按照紀(jì)律檢查條例，要追究公務(wù)員行政責(zé)任實(shí)際上是按照從公務(wù)員法以及行政監(jiān)察法的規(guī)定來追究，所以說官員問責(zé)責(zé)任要承擔(dān)的是道義責(zé)任和政治責(zé)任。正是因?yàn)閱栘?zé)制中很多成分是道義責(zé)任和政治責(zé)任，所以問責(zé)的官員不但可以復(fù)出，而且在很大程度上對(duì)那些敢于承擔(dān)道義責(zé)任的官員，更為值得肯定。在這個(gè)意義上，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政治性責(zé)任，民眾在這個(gè)層面上也應(yīng)該進(jìn)行教育和引導(dǎo)。

3 官員問責(zé)制的制度要素

3.1 問責(zé)情形

問責(zé)制最核心的制度要素是問責(zé)情形。問責(zé)情形即問責(zé)的事項(xiàng)范圍，過去問責(zé)基本上沒有一個(gè)明確的規(guī)定，存在很大的隨意性，有時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)自己的意識(shí)，從關(guān)心自身形象和權(quán)威角度進(jìn)行問責(zé)，這些都是違背法治主義的。2009年黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法的頒布，對(duì)官員的問責(zé)情形進(jìn)行了明確的規(guī)定，標(biāo)志著我們的官員問責(zé)由原來的隨意性、政策化、主觀化的狀態(tài)向法制化狀態(tài)發(fā)展。根據(jù)中中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》規(guī)定，問責(zé)的情形主要是以下幾個(gè)方面：一是決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的；二是因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；三是政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；四是在行政活動(dòng)中濫用職權(quán)，強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的；五是對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的；六是違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致用人失察、失誤，造成惡劣影響的；七是其他給國家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

3.2 問責(zé)的形式

問責(zé)的方式主要為五種，即責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。

3.3 問責(zé)的主體和程序

依不同情況啟動(dòng)不同的程序，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第十二條規(guī)定：對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，依照下列程序進(jìn)行：對(duì)因檢舉、控告、處理重大事故事件、查辦案件、審計(jì)或者其他方式發(fā)現(xiàn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問責(zé)的線索，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查后，對(duì)需要實(shí)行問責(zé)的，按照干部管理權(quán)限向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議；對(duì)在干部監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問責(zé)的線索，組織人事部門按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查后，對(duì)需要實(shí)行問責(zé)的，按照干部管理權(quán)限向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議；問責(zé)決定機(jī)關(guān)可以根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織人事部門提出的問責(zé)建議作出問責(zé)決定；問責(zé)決定機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定后，由組織人事部門辦理相關(guān)事宜，或者由問責(zé)決定機(jī)關(guān)責(zé)成有關(guān)部門辦理相關(guān)事宜。

4 問責(zé)與復(fù)出：政府與民眾“躲貓貓”

當(dāng)前，一些官員受到問責(zé)后，不但沒有影響其政治生涯，反而默默復(fù)出，即人們所說的“帶病復(fù)出”。所謂“帶病復(fù)出”是指被問責(zé)官員在受到黨內(nèi)，行政或是法律處理或制裁后，沒有正當(dāng)理由，沒有合法依據(jù)，未經(jīng)正當(dāng)程序，在很短時(shí)間內(nèi)復(fù)職，調(diào)任甚至升遷的現(xiàn)象。

“復(fù)出門”事件頻繁上演，被問責(zé)官員復(fù)出原因語焉不詳，復(fù)出形式多種多樣，復(fù)出程序難以透明等原因，官員的“帶病復(fù)出”引起民眾和媒體的廣泛質(zhì)疑，民眾為“問責(zé)”而快，因“復(fù)出”而憂，嚴(yán)重?fù)p傷了政府的公信力，并極大削弱了“官員問責(zé)制度”的制度作用。北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授曾這樣評(píng)論官員默默復(fù)出，他說：“目前很多官員都是悄然復(fù)出，對(duì)公眾欠缺一個(gè)應(yīng)有的說明。因此，往往令公眾對(duì)之前的問責(zé)產(chǎn)生質(zhì)疑。”

那么官員被問責(zé)之后怎么辦？應(yīng)該酌情起復(fù)還是一擄到底？《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十二條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。官員能否復(fù)出，這關(guān)鍵取決于他犯的是什么錯(cuò)。如果官員僅是道義上負(fù)有責(zé)任，那么引咎辭職后可能被重新任用。比如，在某個(gè)龐大的組織體系中出了事情，主要責(zé)任不在于一把手，官員引咎辭職更多的是道義上的責(zé)任。而中央看到他的政治素質(zhì)過硬、工作能力突出，這個(gè)人還是可能被重新任用?！奔纫乐箤?duì)那些被問責(zé)的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風(fēng)將問責(zé)的效果虛化。官員也是人，只要是人就有犯錯(cuò)誤的可能。對(duì)敢于在道義上承擔(dān)責(zé)任或偶然犯下錯(cuò)誤的官員，應(yīng)給他一個(gè)復(fù)出的機(jī)會(huì)。關(guān)鍵是復(fù)出這個(gè)過程要讓老百姓能夠看明白，讓人心服口服。

對(duì)于被問責(zé)的官員，給予他一個(gè)復(fù)出的機(jī)會(huì)，這體現(xiàn)了制度的理性。問題是官員的復(fù)出需要有哪些條件？需要有哪些正當(dāng)?shù)睦碛?？又需要有哪些公開的、民主的程序？如果無理、無據(jù)、無程序，那么問責(zé)制度本身可能就需要被問責(zé)。官員被問責(zé)，不應(yīng)成為“避風(fēng)頭”或是一種暫時(shí)的過渡，而應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性地責(zé)任追究。官員復(fù)出的程序，應(yīng)該公開化和透明化。應(yīng)該遵循一定的制度，什么情況的人可以復(fù)出，復(fù)出的原因是什么，都應(yīng)明明白白地公之于眾。因?yàn)檫@些人被免或者辭職的時(shí)候，不可避免地成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，那么，在他們復(fù)出的時(shí)候，也同樣需要有個(gè)對(duì)公眾告知的程序。

問責(zé)制走向制度化和規(guī)范化，是一種器物層面的改進(jìn)，欲使帶病復(fù)出絕跡，非強(qiáng)化民眾的決定權(quán)不可，讓民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正得到落實(shí)，起碼在官員任命上有知情權(quán)和參與權(quán)，改變官員自上而下的任命方式，讓民眾發(fā)揮更大的作用。只有如此，那些逆民意而行的問題官員才不會(huì)復(fù)出，起碼不會(huì)如此順利地復(fù)出。

5 官員問責(zé)制度的剛性化和理性化

溫家寶曾強(qiáng)調(diào)：“要繼續(xù)推進(jìn)行政問責(zé)的制度化、規(guī)范化，進(jìn)一步明確問責(zé)范圍、問責(zé)程序，加大問責(zé)力度，增強(qiáng)行政問責(zé)的針對(duì)性、操作性和時(shí)效性?！?/p>

那么問責(zé)制未來的改進(jìn)方向在哪里呢？我覺得應(yīng)從兩個(gè)層面來努力：從結(jié)構(gòu)層面來講，一是要體現(xiàn)政治的“可規(guī)責(zé)性”；二是要體現(xiàn)官員任用和問責(zé)的民主性。從技術(shù)層面來講，一是要做到權(quán)責(zé)平衡；二是要做到上下結(jié)合；三是要防止“情緒化”問責(zé)；四是要實(shí)現(xiàn)實(shí)體和程序的規(guī)范。

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