推進福建省低碳城市建設(shè)的政策思考

葉小敏

摘 要：低碳城市建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要要求，是推進新型城鎮(zhèn)化的必由之路。今年5月，國家發(fā)展改革委等14個國家部委將6月15日定為全國低碳日，宣傳主題聚焦于“低碳城市 宜居可持續(xù)”，具有重要的現(xiàn)實意義。

福建省在促進城市運行低碳化方面取得了一些積極成效，但低碳城市建設(shè)還存在認(rèn)識不到位、政策體系不健全、實施過程形式化等問題。建議該省在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，要堅持生態(tài)文明、綠色低碳理念，積極借鑒先進經(jīng)驗，注重發(fā)揮市場的決定性作用，加強規(guī)劃引導(dǎo)、試點示范和輿論宣傳，大力推進低碳城市建設(shè)，使城市走上宜居可持續(xù)的發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；低碳城市

1 低碳城市的背景與意義

低碳城市是指經(jīng)濟發(fā)展模式以低碳為導(dǎo)向、市民以低碳生活為理念和行為特征、政府以低碳社會為建設(shè)藍圖的城市。低碳城市是在城市化進程加快、城市高碳運行模式難以為繼的背景下提出的，推進低碳城市建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

1.1 城市化進程加快

從世界范圍看，人類已全面進入城市化時代，聯(lián)合國于2014年首次宣布居住在城市的人口多于鄉(xiāng)村，并預(yù)測到2050年全球人口的2/3將生活在城市。從我國情況看，1978-2013年我國城市從193個增加到658個；2014年末城鎮(zhèn)常住人口達7.5億人，城鎮(zhèn)化率為54.8%，到2020年將達60%，到2030年接近70%。從福建情況看，1978-2013年城市從6個增加到23個，建制鎮(zhèn)由62個增加到612個；2014年末城鎮(zhèn)常住人口達2352萬人，城鎮(zhèn)化率已達61.8%；到2020年城鎮(zhèn)常住人口將達2700萬左右，城鎮(zhèn)化率將達67%。

1.2 城市高碳運行產(chǎn)生了一系列問題

城市人口消費的能源是農(nóng)村人口的3.5～4倍，城市運行過程中消耗了大量化石能源，排放的溫室氣體已占到全球總量的75%左右，制造出全球80%的污染。我國城市排放的二氧化碳占全國的90%，排放的二氧化硫占全國的98%，地級以上287座城市排放的二氧化碳約占全國排放總量的72%。高碳運行給城市的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，能源利用日趨緊張，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，氣候災(zāi)害頻繁發(fā)生，城市綜合承載能力已接近極限。我國東中部城市地區(qū)屢屢出現(xiàn)的大面積霧霾，以及許多城市出現(xiàn)的交通擁堵、噪聲擾民、垃圾圍城等嚴(yán)重的城市環(huán)境問題就是最好的證明。

1.3 低碳城市建設(shè)既是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推進新型城鎮(zhèn)化的必由之路

過去那種依靠高投入、高消耗、高排放的粗放外延城市發(fā)展模式已難以為繼。低碳城市建設(shè)已成為降低資源能源消耗、控制溫室氣體排放、轉(zhuǎn)變舊有發(fā)展模式、謀求城市新興競爭力的著力點，也是解決我國能源緊缺和環(huán)境污染問題、應(yīng)對氣候變化的有效方案，是將生態(tài)文明建設(shè)不斷向縱深推進的有力武器，是提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

2 我國低碳城市建設(shè)的政策與實踐

我國高度重視低碳城市建設(shè)，把促進城市低碳發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，積極推動低碳城市、碳排放權(quán)交易、低碳城（鎮(zhèn)）、低碳社區(qū)等試點示范。

2.1 以綠色低碳為導(dǎo)向推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，明確提出要“把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程”，“把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過程”，“推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式”，“完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制”。

2.2 推進國家低碳城市試點

2010年以來，國家發(fā)展改革委先后確定了2個批次6個低碳省區(qū)試點和36個低碳城市試點，全國各省份除湖南、寧夏、西藏和青海以外，至少都有一個低碳試點城市。各試點城市初步探索了碳排放報告制度、碳排放管理平臺、碳目標(biāo)逐級分解考核評估、投資項目碳評估、產(chǎn)品碳認(rèn)證等體制機制創(chuàng)新，倒逼調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)能提高能效，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，增加森林碳匯，使得試點工作取得積極進展。

2.3 推進碳排放權(quán)交易市場建設(shè)

碳排放權(quán)交易是以市場機制推動低碳城市建設(shè)的重要抓手。2011年10月，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、深圳等7個地方開展區(qū)域碳交易試點工作。目前，全國7個碳交易試點均已上線交易，配額總量約12億噸，控排企業(yè)超2000家，成為繼歐盟之后的第二大碳交易體系。加快建立全國碳排放權(quán)交易市場已被中央深改辦列為近期生態(tài)文明體制改革的重點任務(wù)，按照相關(guān)部署，我國將爭取于2016年底啟動全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。

2.4 推進低碳社區(qū)試點

2014年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展低碳社區(qū)試點工作的通知》，目標(biāo)是到“十二五”末，全國低碳社區(qū)試點爭取達到1000個左右。建設(shè)內(nèi)容主要包括以低碳理念統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)建設(shè)全過程、推廣節(jié)能建筑和綠色建筑、建設(shè)高效低碳的基礎(chǔ)設(shè)施、營造優(yōu)美宜居的社區(qū)環(huán)境、培育低碳文化和低碳生活方式、探索推行低碳化運營管理模式。

2.5 推進低碳城（鎮(zhèn)）試點

今年，國家發(fā)展改革委將選擇一批新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新城，開展低碳城（鎮(zhèn)）試點，以低碳生產(chǎn)、低碳生活、低碳服務(wù)為重點內(nèi)容，以探索城（鎮(zhèn) ）規(guī)劃和建設(shè)新模式、打造低碳生產(chǎn)和生活綜合體、創(chuàng)建低碳發(fā)展政策試驗田、形成低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用高地、探索城（鎮(zhèn)）低碳運營管理機制、建設(shè)低碳發(fā)展國際合作平臺為主要任務(wù)，使試點城區(qū)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城區(qū)建設(shè)融合、空間布局合理、資源集約利用、基礎(chǔ)設(shè)施低碳節(jié)能、生產(chǎn)低碳高效、生活低碳宜居的國家低碳城（鎮(zhèn)）。

3 福建低碳城市建設(shè)的成效與問題

福建省高度重視低碳城市建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)、交通、建筑、能源、技術(shù)等方面出臺了一系列政策措施，促進城市運行低碳化，取得一些積極的成效。廈門、南平相繼被國家發(fā)展改革委列入國家低碳城市試點，泉州市入選2011年全國十佳低碳生態(tài)城市，福州市、廈門市入選2014年全國低碳城市十強。

3.1 規(guī)劃先行

廈門在成為低碳試點城市之前就開始對低碳城市建設(shè)進行總體規(guī)劃。2009年6月，邀請國外專家做成了低碳城市總體規(guī)劃模型，在全國乃至全世界也是唯一的。2010年1月，《廈門市低碳城市總體規(guī)劃綱要》編制完成，從占碳排放總量90%以上的交通、建筑和生產(chǎn)三大領(lǐng)域探索低碳發(fā)展模式，使廈門成為全國首批有計劃、有步驟開展低碳建設(shè)的城市。

3.2 產(chǎn)業(yè)低碳化

廈門著力構(gòu)建低碳化產(chǎn)業(yè)體系，服務(wù)業(yè)及低能耗工業(yè)增加值占該市GDP比重達到60%左右；節(jié)能燈產(chǎn)銷量占全國30%左右，產(chǎn)業(yè)化及技術(shù)水平居全國前列，擁有我國第一個光電產(chǎn)業(yè)集群，新能源客車出口位列全國客車行業(yè)前列。南平憑借武夷山的豐富資源，努力建設(shè)全國綠色食品基地，探索創(chuàng)建全國低碳旅游示范區(qū)，打造活性炭和生物質(zhì)發(fā)電等世界級的專業(yè)基地。泉州文創(chuàng)低碳產(chǎn)業(yè)園將建成低碳、生態(tài)的光電產(chǎn)業(yè)基地，引進應(yīng)用新能源技術(shù)的電子產(chǎn)品，目前一期工程已建成。

3.3 交通低碳化

廈門全國首創(chuàng)全程高架的快速公交專用道，萬人擁有公交數(shù)達到24.9輛，遠高于福建省其他城市；步行、自行車和電動自行車等慢行交通出行比例超過43%，常規(guī)公交、BRT和農(nóng)村客運線等公共交通出行比例達到31%，在國內(nèi)同規(guī)模城市中屬于較高水平。福州大力發(fā)展清潔能源公交，清潔能源公交車總數(shù)占全市公交車總數(shù)約33%、占全省清潔能源公交車總量55%以上，在國內(nèi)處于領(lǐng)先水平；鼓樓區(qū)著力構(gòu)建“15分鐘低碳生活圈”，使區(qū)內(nèi)居民能夠在15分鐘內(nèi)實現(xiàn)入學(xué)、購物、就醫(yī)、休閑健身、再就業(yè)。南平被交通部列入全國綠色循環(huán)低碳交通運輸城市區(qū)域性試點，從建設(shè)綠色循環(huán)低碳交通運輸示范新區(qū)、綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、智能交通運輸體系、運輸組織體系和交通能力監(jiān)管體系、推廣應(yīng)用節(jié)能環(huán)保運輸裝備等六個方面推進建設(shè)任務(wù)。

3.4 建筑低碳化

廈門2010年被列入全國建設(shè)領(lǐng)域碳交易試點城市，制定了新建建筑從設(shè)計、施工、監(jiān)督到驗收等環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管制度，對舊建筑推行合同能源管理試點，進行節(jié)能改造；節(jié)能建筑比例達32%，高于全國平均水平10.3個百分點。福州成立了福建省綠色建筑創(chuàng)新聯(lián)盟，融合綠色建筑產(chǎn)業(yè)和市場需求，推廣綠色建筑理念；形成了福州規(guī)劃設(shè)計研究院創(chuàng)意設(shè)計產(chǎn)業(yè)樓、東部新城商務(wù)辦公區(qū)等示范工程；綠色建筑由單體推向規(guī)模化，福州海峽奧體片區(qū)為綠色生態(tài)城區(qū)，引入“低沖擊開發(fā)”建設(shè)理念，綠色建筑比例將達到100%。南平出臺加快推動綠色建筑發(fā)展的意見，明確綠色建筑工作目標(biāo)和實施范圍，保障資金投入，加強工程監(jiān)管；武夷新區(qū)成為福建省唯一申報全國綠色建筑發(fā)展的示范區(qū)。

3.5 能源低碳化

莆田擁有LNG產(chǎn)業(yè)園，該市清潔能源比例達到63.2%。漳州13個光伏發(fā)電站并網(wǎng)，該市再生能源發(fā)電比例已達20.61%。寧德、福清等核電項目建設(shè)穩(wěn)步推進；仙游、廈門等抽水蓄能電站加快建設(shè)；莆田平海灣、漳浦六鰲、寧德霞浦等海上風(fēng)電場建設(shè)有序推進；莆田、晉江和廈門三個燃氣電廠全面投產(chǎn)，一條長達356公里的天然氣主管網(wǎng)為福州、莆田、廈門、漳州、泉州5個城市輸送天然氣；各地市積極發(fā)展太陽能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等可再生能源，推廣應(yīng)用分布式能源系統(tǒng)。

3.6 發(fā)展低碳技術(shù)

廈門大力開展減碳技術(shù)創(chuàng)新，擁有鎢廢料回收利用、含銀固體廢物綜合開發(fā)技術(shù)等多項達到國際先進水平的自主知識產(chǎn)權(quán)，在城市環(huán)境、微藻固碳產(chǎn)油、海洋碳匯等低碳領(lǐng)域形成了一批較高水平的研究成果。福州垃圾焚燒設(shè)備、生物降解塑料、廢氣凈化處理技術(shù)、紫外線消毒技術(shù)、LED光電應(yīng)用等環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域居全國乃至國際領(lǐng)先地位。

福建省低碳城市建設(shè)雖然取得了一定成效，但由于仍處于初步探索階段，還存在一些亟待解決的問題。例如，一些部門對低碳城市的內(nèi)涵、建設(shè)路徑等認(rèn)識不到位，存在“高碳鎖定”①思維，認(rèn)為碳減排會影響經(jīng)濟發(fā)展，從而對低碳城市建設(shè)積極性不高；現(xiàn)有低碳城市政策具有零散性和嘗試性，缺乏系統(tǒng)性的安排和統(tǒng)一的權(quán)威性、導(dǎo)向性的評價指標(biāo)體系；一些城市的低碳建設(shè)僅僅停留在表面，流于形式。

4 加強福建低碳城市建設(shè)的政策建議

福建在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，要堅持生態(tài)文明、綠色低碳理念，積極借鑒先進的低碳城市建設(shè)經(jīng)驗，注重發(fā)揮市場的決定性作用，加強規(guī)劃引導(dǎo)、試點示范和輿論宣傳，大力推進低碳城市建設(shè)，使城市走上宜居可持續(xù)的發(fā)展之路。

4.1 借鑒先進經(jīng)驗

歐洲的許多城市一直是低碳城市實踐的典范，其低碳發(fā)展理念值得借鑒。一是提升城市“機動性”，依靠地面軌道交通網(wǎng)絡(luò)，包括區(qū)域通勤火車和城市有軌電車，解決低碳出行問題。二是打造適宜步行的空間，通過功能豐富、景色宜人的步行通道連接主要城市組團，并形成一張有機的網(wǎng)絡(luò)。三是打造“生物本能型城市”，為照顧人類接觸大自然的生物本能創(chuàng)造基礎(chǔ)，建造數(shù)量眾多、面積廣闊的城市公園和綠地，形成完善的區(qū)域綠色空間體系。四是推廣“正能量”建筑，通過可再生能源技術(shù)的應(yīng)用使建筑產(chǎn)生的能量大于建筑自身能耗。

4.2 發(fā)揮市場作用

根據(jù)國家推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的統(tǒng)一部署，盡快制定推進福建省碳排放權(quán)交易工作的實施方案，組織開展重點企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報送、核查，加強基礎(chǔ)能力建設(shè)。做大做強節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，搭建交流溝通平臺，引導(dǎo)重點用能企業(yè)采用合同能源管理模式開展節(jié)能改造。建立并完善“碳足跡”標(biāo)識和產(chǎn)品認(rèn)證制，以市場需求為導(dǎo)向，促進企業(yè)加快低碳產(chǎn)品研發(fā)，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)向低碳轉(zhuǎn)型。

4.3 加強規(guī)劃引導(dǎo)

將低碳化建設(shè)納入城市整體規(guī)劃。根據(jù)每個城市所處發(fā)展階段和發(fā)展特點，在摸清主要的碳排放源的基礎(chǔ)上，明確低碳城市發(fā)展定位、目標(biāo)、原則、方向，從城市空間布局、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源利用、交通體系、建筑與基礎(chǔ)設(shè)施、自然生態(tài)格局等方面入手，通過系統(tǒng)規(guī)劃、階段性實施、實施后評估與規(guī)劃修訂等環(huán)節(jié)，持續(xù)推進低碳城市建設(shè)。

4.4 加強試點示范

積極爭取國家發(fā)展改革委、工信部、住建部等國家部委支持，在福建省開展低碳城市、低碳城（鎮(zhèn)）、低碳園區(qū)、低碳社區(qū)等多層次、多樣化的低碳城市發(fā)展試點示范工作。爭取海西三明生態(tài)工貿(mào)區(qū)被列入國家發(fā)展改革委首批國家低碳城（鎮(zhèn)）試點。繼續(xù)推進廈門、南平2個國家低碳城市試點，樹立該省低碳城市示范標(biāo)桿。通過試點示范，打造一批特色鮮明的低碳社區(qū)。開展低碳發(fā)展試點示范總結(jié)評估和經(jīng)驗推廣，完善支持試點示范的配套政策。

4.5 加強輿論宣傳

充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等新聞媒體，從低碳出行、低碳生活、低碳辦公等方面深入宣傳低碳理念，開展低碳教育。開展低碳機關(guān)、社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、飯店等創(chuàng)建活動，建設(shè)低碳宣傳教育基地。支持各種環(huán)保組織的發(fā)展，促進低碳城市建設(shè)。

注釋：

①“高碳鎖定”是指發(fā)展中國家工業(yè)化過程建成的生產(chǎn)設(shè)施具備資本密集度高、排放強度大、使用壽命長等特點，一旦裝備了低效率、高排放的技術(shù)，其高排放的特性將在很長時間內(nèi)被鎖定，否則將導(dǎo)致巨大的重置成本。