農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的公平性及其會(huì)計(jì)監(jiān)督探析

隋雪 董雪艷 趙偉

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和必備條件，與人民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市居民的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善起來，與此同時(shí)，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則陷入了供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下等發(fā)展的瓶頸，城鄉(xiāng)之間的差距日漸擴(kuò)大，關(guān)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的研究也逐漸成為了熱點(diǎn)。本文以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資為研究對(duì)象，探討農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性及其會(huì)計(jì)監(jiān)督有關(guān)問題，即公平性的體現(xiàn)、公平性的測(cè)定及測(cè)定與管理需要的會(huì)計(jì)信息。

一、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的界定

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的涵義?；A(chǔ)設(shè)施最早以“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”的概念引入經(jīng)濟(jì)理論界。綜觀國內(nèi)外學(xué)者的研究，基礎(chǔ)設(shè)施的概念存在廣義與狹義上的區(qū)別。廣義的基礎(chǔ)設(shè)施概念涵蓋了包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電暖、燃?xì)?、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育及文化等在內(nèi)的滿足社會(huì)生產(chǎn)和居民生活的物質(zhì)性公共設(shè)施，是社會(huì)賴以生存與發(fā)展的基本物質(zhì)條件。狹義上的基礎(chǔ)設(shè)施一般是指交通運(yùn)輸基礎(chǔ)建設(shè)、管道建設(shè)、通信基礎(chǔ)建設(shè)以及水利發(fā)電等項(xiàng)目投資建設(shè)，其核心主要是交通和動(dòng)力。本文采用廣義的基礎(chǔ)設(shè)施概念。

基礎(chǔ)設(shè)施按其所在地域或使用性質(zhì)可劃分為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施兩大類。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提供基本條件的生產(chǎn)性和服務(wù)性公共設(shè)施，包含農(nóng)村（農(nóng)業(yè)）生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)大類（見表）。

基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品的一般屬性，即非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指每個(gè)人對(duì)該種物品的消費(fèi)并不同時(shí)減少他人的消費(fèi)量；非排他性是指?jìng)€(gè)人即使不付費(fèi)，也能同等地享受公共物品的消費(fèi)?；谶@種屬性，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施通常情況下由政府公共投資建設(shè)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資是指財(cái)政資金投資形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施很大成分是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，因此農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的公平性成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

（二）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的涵義。按照財(cái)政資金投資的層次，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的公平性可以從區(qū)域、城鄉(xiāng)以及投資結(jié)構(gòu)三個(gè)層次進(jìn)行探討。從區(qū)域劃分來說，我國東部、中部、西部三個(gè)地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給和享用上是無偏的；從城鄉(xiāng)差異來說，在個(gè)人負(fù)擔(dān)相同的情況下，城市居民與農(nóng)村居民所享受的公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量與數(shù)量應(yīng)當(dāng)是無差別的；從投資結(jié)構(gòu)來看，公平性則要求在保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧，將有限的資金合理分配。

二、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的影響因素

（一）分稅制財(cái)政體制改革?；A(chǔ)設(shè)施多以有形資產(chǎn)的形式存在，而資產(chǎn)的形成需要以資金作為支撐，也就是說，基礎(chǔ)設(shè)施的供給與財(cái)政投入息息相關(guān)。分稅制財(cái)政體制改革使得中央財(cái)權(quán)得到集中，財(cái)權(quán)上移，國家主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)薄弱的財(cái)政能力，以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施在供給上的公平性?，F(xiàn)實(shí)的情況是，財(cái)政體制改革雖然推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國家在宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控中的主導(dǎo)作用，但中央及地方政府間事權(quán)與責(zé)任劃分不明確，稅種劃分不盡合理，地方財(cái)政收入薄弱，一般性轉(zhuǎn)移支付也往往未起到平衡地方財(cái)政收入的作用，不同地區(qū)地方財(cái)政收入千差萬別，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的公平性產(chǎn)生了資金支持的困境。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國在公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給上奉行城鄉(xiāng)分開的“雙軌制”，即城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支出由國家財(cái)政作為支撐，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由農(nóng)民集體承擔(dān)。不公平的負(fù)擔(dān)機(jī)制進(jìn)一步加劇了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步加深。

（三）投資結(jié)構(gòu)的偏好。出于對(duì)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)的追求，各投資主體在進(jìn)行決策時(shí)往往在衡量投入與產(chǎn)出的基礎(chǔ)上進(jìn)行博弈。因此，對(duì)于不同的投資主體，其最優(yōu)投資結(jié)構(gòu)是不同的：對(duì)于中央政府而言，最優(yōu)的投資結(jié)構(gòu)應(yīng)致力于縮小城鄉(xiāng)之間的差距；對(duì)于地方政府而言，最優(yōu)的投資結(jié)構(gòu)將有助于提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化；農(nóng)戶是農(nóng)村私人投資與集體投資的主體，他們認(rèn)為最優(yōu)投資結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)首先改善那些與自身生活和收入息息相關(guān)的方面，如道路、水利等；對(duì)于非營利組織而言，他們的投資則更加傾向于那些與自身理念信仰一致或者能夠提高自身社會(huì)地位、獲得聲譽(yù)的設(shè)施。在這些投資主體當(dāng)中，中央與地方政府是基礎(chǔ)設(shè)施投資的主力軍，而信息的不對(duì)稱使得中央致力于追求社會(huì)公平的同時(shí)，地方政府在各自強(qiáng)化其地方投資，千方百計(jì)地獲取更多財(cái)政資金，這勢(shì)必將加大實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的難度。

三、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的會(huì)計(jì)監(jiān)督

（一）我國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督問題。根據(jù)目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資核算和監(jiān)督的實(shí)際情況分析，我國目前對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督存在下列問題。

1.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)計(jì)核算不完善。公共基礎(chǔ)設(shè)施投資屬于我國財(cái)政預(yù)算的一部分，在會(huì)計(jì)核算上遵循政府會(huì)計(jì)的一般準(zhǔn)則和制度。從目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國政府會(huì)計(jì)的核算主體不明晰，各級(jí)政府、各職能部門之間存在重疊，難以明確職權(quán)與責(zé)任；會(huì)計(jì)基礎(chǔ)仍以收付實(shí)現(xiàn)制為主、權(quán)責(zé)發(fā)生制為輔，核算范圍比較狹窄，信息的傳遞存在滯后性；投資形成的固定資產(chǎn)缺乏合理的定價(jià)且不計(jì)提折舊，已經(jīng)形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏可靠的資產(chǎn)信息以供使用。

2.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)計(jì)信息披露不充分。從政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制來看，我國已同時(shí)對(duì)外編制收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)報(bào)告，但我國財(cái)務(wù)報(bào)告的編制采取由下級(jí)匯報(bào)、上級(jí)匯總的方式，各級(jí)政府之間存在信息不對(duì)稱。從政府目前公開的財(cái)務(wù)信息來看，無論是從數(shù)量上還是層面上都難以達(dá)到使用者的需求。從數(shù)量上而言，政府財(cái)務(wù)報(bào)告一般反映預(yù)算的執(zhí)行情況；從報(bào)告的層面而言，報(bào)告主體相對(duì)單一，基層單位受托責(zé)任的履行情況難以得到有效的披露。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督的必要性。

1.會(huì)計(jì)核算作用于投資公平性的影響因素。財(cái)政體制改革、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及投資結(jié)構(gòu)的偏好是影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的三大重要因素，其中前兩者屬于我國體制因素的制約，第三者則主要表現(xiàn)為人的主觀因素。從體制因素來看，政府決策難以得到充分的信息支撐，轉(zhuǎn)移支付難以發(fā)揮應(yīng)有的效力，而財(cái)政體制改革與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雙重作用于地方政府，使得地方財(cái)政資金匱乏，各地區(qū)資金供需結(jié)構(gòu)難以得到均衡；從人的主觀因素來看，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體較為復(fù)雜，各投資主體之間的博弈建立在對(duì)信息掌握的基礎(chǔ)之上，充分的信息披露一定程度上可以提高資金的使用效率。

2.加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算是實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)信息化的必經(jīng)之路。會(huì)計(jì)信息化是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的挑戰(zhàn)，是財(cái)務(wù)信息理論與信息技術(shù)融合的產(chǎn)物，能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)地提供會(huì)計(jì)信息，較傳統(tǒng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)能更加突出地表現(xiàn)其管理、決策的作用。推進(jìn)地方政府會(huì)計(jì)信息化、構(gòu)建會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)是使用者的需求決定的，是未來政府會(huì)計(jì)發(fā)展的方向。它的出現(xiàn)豐富了會(huì)計(jì)核算和反映的內(nèi)容，將人力資源、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)等要素一并納入會(huì)計(jì)系統(tǒng)中，為信息使用者提供多元化的指標(biāo)。

3.會(huì)計(jì)信息化是實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督的未來選擇。加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，推進(jìn)地方政府會(huì)計(jì)信息化進(jìn)程，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性的首要改革之路。會(huì)計(jì)信息技術(shù)的使用使會(huì)計(jì)信息的實(shí)時(shí)報(bào)告成為可能，便于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府事務(wù)的事前、事中以及事后監(jiān)督，全面了解政府受托責(zé)任的履行情況。建立農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的會(huì)計(jì)信息化，有利于政務(wù)公開、民主決策，建立起居民需求與政府決策的橋梁；優(yōu)化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)，實(shí)時(shí)反映資金的去向與使用效果，便于績效評(píng)價(jià)，從而起到有效的監(jiān)督。

四、相關(guān)建議

從目前我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的現(xiàn)狀來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資普遍存在供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下等問題。為此，提出以下建議：一是真正的公平性應(yīng)當(dāng)從城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)內(nèi)部三個(gè)方面整體體現(xiàn)。二是基尼系數(shù)作為最早且最為普遍的公平性評(píng)價(jià)指標(biāo)雖然有其局限性，但仍有其存在的價(jià)值及指導(dǎo)意義，空間可達(dá)性指標(biāo)及其他指標(biāo)的建立與使用也將有助于彌補(bǔ)這一缺陷，更加系統(tǒng)、全面地進(jìn)行公平性評(píng)價(jià)。三是財(cái)政體制改革、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成地方政府資金的匱乏，轉(zhuǎn)移支付未發(fā)揮其效力，決策缺乏信息支撐，信息不對(duì)稱，不同投資主體之間進(jìn)行博弈難以形成最優(yōu)投資結(jié)構(gòu)，因此應(yīng)當(dāng)在地方政府構(gòu)建會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)、推進(jìn)會(huì)計(jì)信息化，給使用者提供更加全面的會(huì)計(jì)信息。

（作者單位：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：欣聞