山東省郯城縣開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)資金整合的探索與實(shí)踐

長(zhǎng)期以來(lái)，涉及農(nóng)田水利建設(shè)的項(xiàng)目資金分屬水利、國(guó)土、發(fā)改、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等部門(mén)管理，資金使用分散、項(xiàng)目布局無(wú)序、管理要求各異、投資標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題比較突出，嚴(yán)重影響了資金規(guī)模效益。為解決這些問(wèn)題，2014年，山東省財(cái)政廳、發(fā)改委、國(guó)土廳、水利廳等部門(mén)啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)田水利建設(shè)資金整合工作，支持縣級(jí)政府將全國(guó)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣等資金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)四項(xiàng)資金）整合起來(lái)，統(tǒng)籌用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。郯城縣作為全省農(nóng)業(yè)大縣和全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣，被確定為第一批農(nóng)田水利建設(shè)資金整合試點(diǎn)縣。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，進(jìn)展總體順利，但也存在一些困難和問(wèn)題，需要從頂層設(shè)計(jì)方面進(jìn)一步完善有關(guān)政策。

一、郯城縣開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)資金整合的主要做法

郯城縣在整合工作中，緊緊圍繞“一個(gè)突破”，堅(jiān)持做到資金“三個(gè)統(tǒng)一”和項(xiàng)目“五個(gè)統(tǒng)一”，取得明顯成效。

（一）“一個(gè)突破”。就是實(shí)現(xiàn)整合方式的突破。以往的支農(nóng)資金整合模式，一般堅(jiān)持“渠道不亂、用途不變，統(tǒng)籌規(guī)劃、分工負(fù)責(zé)，各司其職、各記其功”，屬于“拼盤(pán)式”整合。郯城縣農(nóng)田水利建設(shè)資金整合工作由縣政府牽頭抓總，旨在突破各項(xiàng)資金的部門(mén)管制，由“拼盤(pán)式”整合轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)性”整合，由以往的“各炒一盤(pán)菜，共做一桌席”，進(jìn)一步深化為“不分你我他，共燉一鍋菜”，最大限度地發(fā)揮資金規(guī)模效益。

（二）資金“三個(gè)統(tǒng)一”。一是“統(tǒng)一安排”。省財(cái)政廳、發(fā)改委、國(guó)土廳、水利廳聯(lián)合下發(fā)通知，統(tǒng)一明確整合試點(diǎn)縣四項(xiàng)資金控制規(guī)模，指導(dǎo)試點(diǎn)縣根據(jù)資金控制規(guī)模合理規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)域和建設(shè)內(nèi)容。二是“統(tǒng)一使用”。縣政府打破資金的部門(mén)管制，按照全縣農(nóng)田水利建設(shè)需求和建設(shè)內(nèi)容統(tǒng)籌安排使用四項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)資金的實(shí)質(zhì)性整合。三是“統(tǒng)一管理”。四項(xiàng)資金在縣財(cái)政局內(nèi)分屬三個(gè)科室管理，資金管理要求和撥付程序不同。為規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施和資金撥付程序，縣財(cái)政局制定了《郯城縣涉水涉地整合項(xiàng)目管理辦法》、《郯城縣涉水涉地整合資金管理辦法》和《試點(diǎn)項(xiàng)目管理流程圖》，規(guī)范項(xiàng)目資金報(bào)賬流程，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核把關(guān)，實(shí)行相對(duì)集中管理。

（三）項(xiàng)目“五個(gè)統(tǒng)一”。一是“統(tǒng)一規(guī)劃布局”。為保障項(xiàng)目區(qū)成方連片建設(shè)，郯城縣以廟山鎮(zhèn)小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目區(qū)和相鄰的李莊鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目區(qū)為基礎(chǔ)向外輻射劃定整合項(xiàng)目區(qū)，并將全國(guó)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目納入進(jìn)來(lái)，項(xiàng)目區(qū)集中連片面積達(dá)8.75萬(wàn)畝（其中核心區(qū)4.3萬(wàn)畝，輻射區(qū)4.45萬(wàn)畝），解決了以往項(xiàng)目布局散亂無(wú)序、犬牙交錯(cuò)的問(wèn)題。二是“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量”。郯城縣對(duì)整合項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一論證設(shè)計(jì)，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)組織項(xiàng)目實(shí)施。整合工作開(kāi)展以前，小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目畝均投資1036元，全國(guó)新增千億斤糧食田間工程建設(shè)項(xiàng)目畝均投資1500元，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目畝均投資1179元，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目畝均投資306元。整合以后，核心區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)畝均達(dá)到1900元，著力打造高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。三是“統(tǒng)一建設(shè)實(shí)施”。按照整合試點(diǎn)要求，需要將整合項(xiàng)目作為一個(gè)整體成立項(xiàng)目法人，統(tǒng)一公開(kāi)招標(biāo)，統(tǒng)一組織實(shí)施。考慮到四項(xiàng)資金立項(xiàng)時(shí)間先后不一，郯城縣針對(duì)四項(xiàng)資金成立四個(gè)項(xiàng)目指揮部，在整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分工負(fù)責(zé)各項(xiàng)目的招投標(biāo)、項(xiàng)目推進(jìn)、資金申請(qǐng)審核工作。四是“統(tǒng)一竣工驗(yàn)收”。根據(jù)項(xiàng)目的不同建設(shè)進(jìn)度，整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)項(xiàng)目工程進(jìn)行驗(yàn)收，統(tǒng)一委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行單個(gè)項(xiàng)目和總項(xiàng)目的工程結(jié)算、項(xiàng)目決算工作，最后由審計(jì)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行審計(jì)決算。五是“統(tǒng)一建后管護(hù)”。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)登記，統(tǒng)一移交所在鄉(xiāng)、村管理維護(hù)，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、村管護(hù)委員會(huì)，制定管護(hù)制度，明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)，并鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)發(fā)展，籌措管護(hù)資金，進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)，確保建成工程正常運(yùn)行、長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

二、整合工作中存在的主要問(wèn)題

（一）政策限制問(wèn)題。中央、省級(jí)有關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目和資金方面管理過(guò)多、過(guò)細(xì)，有的項(xiàng)目仍然需要報(bào)中央部委審批，有的項(xiàng)目立項(xiàng)后工程設(shè)計(jì)還需要報(bào)省級(jí)審查論證，有的政策限制太死，存在“一刀切”問(wèn)題，比如要求某種工程類(lèi)型不得低于一定比例、某類(lèi)建設(shè)內(nèi)容不得高于一定比例，各類(lèi)項(xiàng)目在資金方面也都執(zhí)行不同的會(huì)計(jì)制度，等等。整合工作要求資金統(tǒng)籌安排、項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，如不突破各類(lèi)政策限制，整合效果就會(huì)打折扣；如突破政策限制，就會(huì)面臨審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這既是縣級(jí)政府的擔(dān)憂所在，也是各部門(mén)堅(jiān)持行業(yè)管理要求的主要理由。

（二）審批程序問(wèn)題。整合項(xiàng)目申報(bào)審批程序復(fù)雜，縣政府指導(dǎo)財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等部門(mén)聯(lián)合編制整合方案上報(bào)省級(jí)后，上級(jí)各業(yè)務(wù)主管部門(mén)仍然要求執(zhí)行各自的申報(bào)審批程序，單獨(dú)編制上報(bào)單項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施方案或項(xiàng)目計(jì)劃。這就造成整合方案與單項(xiàng)資金實(shí)施方案“兩張皮”的問(wèn)題，不僅增加了工作成本，而且上級(jí)主管部門(mén)在單項(xiàng)資金實(shí)施方案或項(xiàng)目計(jì)劃審查中過(guò)多地強(qiáng)調(diào)行業(yè)管理要求，有的甚至提出如不按其要求進(jìn)行修改將取消項(xiàng)目安排，在一定程度上削弱了整合效果，也挫傷了縣級(jí)開(kāi)展整合的積極性。

（三）項(xiàng)目區(qū)域問(wèn)題。農(nóng)田水利建設(shè)資金整合的核心，是把四項(xiàng)資金作為一項(xiàng)資金統(tǒng)籌安排，把整合項(xiàng)目區(qū)作為一個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，各項(xiàng)資金建設(shè)內(nèi)容互為補(bǔ)充，真正做到實(shí)質(zhì)整合。但在具體工作中，囿于各自管理辦法規(guī)定和項(xiàng)目驗(yàn)收的要求，有的上級(jí)主管部門(mén)仍然要求劃定自己的項(xiàng)目區(qū)域，獨(dú)立組織實(shí)施，有的明確提出不得與其他項(xiàng)目區(qū)交叉，甚至不允許其他項(xiàng)目在其項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)一步提高投資標(biāo)準(zhǔn)，這就造成各單項(xiàng)項(xiàng)目仍然存在各自為政、各行其是的問(wèn)題，不能真正發(fā)揮資金整合的規(guī)模效益。

（四）工程設(shè)計(jì)問(wèn)題。按照各單項(xiàng)資金項(xiàng)目管理要求，各部門(mén)需聘用不同的設(shè)計(jì)單位，而且各個(gè)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)單價(jià)各異，比如，發(fā)改部門(mén)要求設(shè)計(jì)單位具備水利、農(nóng)業(yè)乙級(jí)以上設(shè)計(jì)資質(zhì)，并在工程設(shè)計(jì)評(píng)審中執(zhí)行水利水電定額標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)土部門(mén)要求具備土地開(kāi)發(fā)整理資質(zhì)， 水利、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)也都有各自的資質(zhì)要求， 工作中難以選取同時(shí)符合所有部門(mén)要求的設(shè)計(jì)單位，最后只能分別設(shè)計(jì)，造成在設(shè)計(jì)思路、定額控制及單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異，嚴(yán)重影響了試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。

（五）立項(xiàng)時(shí)間問(wèn)題。各單項(xiàng)資金分屬不同部門(mén)管理，且都是中央項(xiàng)目，由于各部門(mén)工作進(jìn)度不一，造成項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間不一致。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目均提前一年申報(bào)，小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目一次立項(xiàng)實(shí)施三年，全國(guó)新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程當(dāng)年申報(bào)當(dāng)年審批。郯城縣上述四項(xiàng)資金實(shí)施方案批復(fù)（備案）時(shí)間分別為2014年6月、2015年3月、4月和6月份。立項(xiàng)時(shí)間不一致，造成四項(xiàng)資金無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一招投標(biāo)，整合項(xiàng)目不能同步實(shí)施，同步完工，也難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一竣工驗(yàn)收。

三、完善農(nóng)田水利建設(shè)資金整合機(jī)制的政策建議

（一）理順職能分工。開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)資金整合的困難和阻力，根源在中央層面，癥結(jié)在部門(mén)利益。由于涉及農(nóng)田水利建設(shè)的資金都是中央項(xiàng)目資金，在政策內(nèi)容、申報(bào)審批、項(xiàng)目管理、資金使用等方面，國(guó)家有關(guān)部委都有明確規(guī)定，且要求不一，程序各異，地方政府開(kāi)展資金整合工作受到很多掣肘。為此，需要從中央層面理順部門(mén)職責(zé)，最好項(xiàng)目由一個(gè)部委負(fù)責(zé)，資金由財(cái)政部門(mén)一個(gè)司局負(fù)責(zé)，統(tǒng)一政策內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理程序，從根本上解決多頭管理、使用分散的問(wèn)題。

（二）放寬政策限制。針對(duì)各項(xiàng)資金政策規(guī)定過(guò)細(xì)、過(guò)死等問(wèn)題，建議中央和省級(jí)在出臺(tái)政策時(shí)充分考慮基層千差萬(wàn)別的實(shí)際情況，以及農(nóng)民群眾多樣化的政策需求，多一些指導(dǎo)性意見(jiàn)，少一些“一刀切”政策，以便在政策落實(shí)上更接“地氣”。同時(shí)，建議在農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理上，進(jìn)一步下放管理權(quán)限，中央和省級(jí)層面主要抓宏觀指導(dǎo)，重點(diǎn)明確各地的工作任務(wù)和目標(biāo)要求，放寬在項(xiàng)目選擇、區(qū)域劃定、工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)等方面的限制性規(guī)定，把管理權(quán)限都交給地方，資金也盡可能地采取因素法切塊下達(dá)，賦予地方更多自主權(quán)，以便地方結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌安排各類(lèi)項(xiàng)目資金。

（三）統(tǒng)一時(shí)間安排。農(nóng)田水利建設(shè)主要集中在春、秋兩季，一旦錯(cuò)過(guò)最佳施工季節(jié)，耽誤至少半年，針對(duì)當(dāng)前各項(xiàng)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)間不一的問(wèn)題，建議國(guó)家發(fā)改、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等部門(mén)在部署安排相關(guān)工作時(shí)，盡可能做到步調(diào)一致，便于地方政府統(tǒng)一安排各類(lèi)項(xiàng)目組織實(shí)施和竣工驗(yàn)收。最好是提前一年部署下一年度項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)工作，年底前完成批復(fù)立項(xiàng)工作，地方政府在下一年度開(kāi)始后即可開(kāi)展工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、組織實(shí)施等各項(xiàng)工作，當(dāng)年即可完成建設(shè)任務(wù)，進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

（四）簡(jiǎn)化管理程序。就目前開(kāi)展的省級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)資金整合試點(diǎn)，建議省級(jí)財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等部門(mén)根據(jù)各行業(yè)管理要求，統(tǒng)一明確整合方案編制要求，試點(diǎn)縣整合方案上報(bào)后統(tǒng)一組織審批，并以此作為項(xiàng)目立項(xiàng)和竣工驗(yàn)收的依據(jù)，各主管部門(mén)不再按照各自的管理程序組織單獨(dú)申報(bào)項(xiàng)目實(shí)施方案。為此，需要中央有關(guān)部委賦予試點(diǎn)省份更大自主權(quán)，允許地方根據(jù)整合工作需要，突破管理程序上的限制，為地方開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)資金整合創(chuàng)造寬松環(huán)境。

（作者單位：山東省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處 郯城縣人民政府〔掛職〕）

責(zé)任編輯：洪峰