農(nóng)村土地承包仲裁特點及相關(guān)政策法規(guī)

紀良龍

1 農(nóng)村土地承包仲裁的特點

農(nóng)村土地承包糾紛主要是農(nóng)村土地承包權(quán)之權(quán)屬糾紛、侵害農(nóng)村土地承包權(quán)利糾紛以及農(nóng)村土地承包合同和流轉(zhuǎn)合同糾紛。這種糾紛無論是發(fā)生在發(fā)包方與承包方之間，還是發(fā)生在承包方之間或者承包地的流轉(zhuǎn)雙方當事人之間，其在性質(zhì)上都是民事性質(zhì)。從承包的主體看，發(fā)包方為村集體經(jīng)濟組織（村委會），根據(jù)《村民委員會組織法》第二條“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織”的規(guī)定，其不是行政組織。表面看承包行為不是行政行為，但事實上農(nóng)村土地承包當事雙方是集體經(jīng)濟組織與其成員，存在著管理者與被管理者的關(guān)系，地位上存在著事實上的不平等。村委會利用社會事務(wù)管理者和集體土地所有者雙重身份，隨意改變承包合同，侵害農(nóng)民權(quán)利，為“準行政行為”。因此，農(nóng)村土地承包仲裁具有民事裁決和行政裁決的雙重性。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五十一條第二款“當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴”，第五十二條“當事人對農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力”的規(guī)定，與我國主張的仲裁具有類法律形式或者準司法形式的性質(zhì)是一致的。在實際工作中，農(nóng)村土地承包仲裁決定被人民法院所接受和認可，也說明農(nóng)村土地承包仲裁的準司法性質(zhì)，具有一定的強制力。

另外，農(nóng)村土地承包仲裁委員會附屬政府系列，但又具有中立性和獨立性。農(nóng)村土地仲裁制度體現(xiàn)了糾紛雙方的意思自治原則；具有方便快捷、節(jié)省資金、公平公正的特點。

2 有關(guān)法律規(guī)定

2003年3月1日，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布實施。《土地承包法》只規(guī)定從實施之日起，有關(guān)農(nóng)村土地承包的相關(guān)規(guī)定，并未涉及到實施以前的問題。因此，《土地承包法》屬于無塑及力的，只對法律實施后有約束力。從寬甸縣土地承包的實際狀況分析，在《土地承包法》實施以前的做法，都是按照當時中央、省、市有關(guān)土地承包政策進行的，符合當時的政策規(guī)定，不應(yīng)涉及民事侵權(quán)問題，也不應(yīng)涉及民事賠償問題。在《土地承包法》實施以后，不按法律規(guī)定調(diào)整土地、收回土地，導(dǎo)致個別農(nóng)民失地的，責任方必須承擔民事責任。

《土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利?！钡诹鶙l規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當享有的土地承包經(jīng)營權(quán)?！钡诙鶙l規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！钡诙邨l規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地?！钡诙藯l規(guī)定：“下列土地應(yīng)當用于調(diào)整土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的?！钡诹龡l規(guī)定：“本法實施前已經(jīng)預(yù)留機動地的，機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。本法實施前未預(yù)留機動地的，本法實施后不得再留機動地?！薄哆|寧省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》，第四條規(guī)定用于調(diào)整的土地還包括發(fā)包方依法收回的土地。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》于2010年1月1日起施行，第二條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛包括：（一）因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同發(fā)生的糾紛；（二）因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛；（三）因收回、調(diào)整承包地發(fā)生的糾紛；（四）因確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛；（五）因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛”，這也是仲裁委員會的受理范圍。第三條規(guī)定：“發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解”。第四條規(guī)定：“當事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！迸c《土地承包法》第五十一條規(guī)定相同。這也明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府處理土地承包經(jīng)營糾紛的行政權(quán)限只是調(diào)解。

3 有關(guān)政策規(guī)定

《關(guān)于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2004〕21號）規(guī)定：要尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。對外出農(nóng)戶中少數(shù)沒有參加二輪延包，現(xiàn)在返鄉(xiāng)要求承包土地的，要區(qū)別不同情況，通過民主協(xié)商，妥善處理。如果該農(nóng)戶的戶口仍在農(nóng)村，原則上應(yīng)同意繼續(xù)參加土地承包，有條件的應(yīng)在機動地中調(diào)劑解決，沒有機動地的可通過土地流轉(zhuǎn)等辦法解決。

丹東市人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實施意見（丹政發(fā)〔2007〕4號）規(guī)定：保護農(nóng)民工的土地承包權(quán)益。對少數(shù)沒有參加二輪延包，現(xiàn)在返鄉(xiāng)要求承包土地的，如果戶口仍在農(nóng)村，原則上視為具有土地承包經(jīng)營權(quán)的新增人口，按照《遼寧省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》辦理。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》（廳字〔2001〕9號）規(guī)定：（一）切實提高對維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益重要性的認識。（二）在農(nóng)村土地承包中，必須堅持男女平等原則，不允許對婦女有任何歧視。（三）要解決好出嫁婦女的土地承包問題：根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣，婦女出嫁后一般在婆家生產(chǎn)和生活。因此，為了方便生產(chǎn)生活，婦女嫁入方所在村要優(yōu)先解決其土地承包問題。在沒有解決之前，出嫁婦女娘家所在村不得強行收回原籍承包地。不管采取什么辦法，都要確保農(nóng)村出嫁婦女有一份承包土地。有女無兒、兒子沒有贍養(yǎng)能力或女兒盡主要贍養(yǎng)義務(wù)的家庭，男到女家生產(chǎn)和生活的，應(yīng)享受同等村民待遇。（四）要處理好離婚喪偶婦女土地承包問題：婦女離婚或者喪偶仍在原居住地生活的，原居住地應(yīng)保證其有一份承包地。離婚或喪偶后不在原居住地生活，其新居住地還沒有為其解決承包土地的，原居住地所在村應(yīng)保留其土地承包權(quán)。婦女不在原居住地生活但仍保留承包地的，應(yīng)承擔相應(yīng)的稅費義務(wù)。（五）有關(guān)人民政府和人民法院對侵害婦女土地承包權(quán)益的案件，應(yīng)當依法及時受理，依照《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國土地管理法》以及黨的農(nóng)村政策，切實保護婦女合法權(quán)益。有關(guān)人民政府對農(nóng)村婦女因土地承包而產(chǎn)生的爭議，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律和政策及時處理；對不服基層政府和有關(guān)部門處理決定而提起訴訟的，人民法院應(yīng)當及時受理。

《關(guān)于進一步做好我市二輪土地承包收尾工作的通知》（丹農(nóng)發(fā)〔2005〕76號）第三條第六款規(guī)定：長期“戶在人不在”戶承包地問題。對于因外出打工、戶在人不在原因，承包地被發(fā)包方收回的，其承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當?shù)玫阶鹬睾捅Ｕ稀Ｈ绻诙喭恋匮影敃r，已將其承包地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部平均分配的，要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況處理；有地源的，要優(yōu)先于其他新增人口解決其承包地，承包地的數(shù)量與原承包戶同等待遇；無地源的，可以通過土地流轉(zhuǎn)方式予以解決。過去主動棄耕的農(nóng)戶現(xiàn)在要求獲得承包地的，當時發(fā)包方和承包方有書面協(xié)議，按協(xié)議執(zhí)行；沒有協(xié)議的，應(yīng)落實承包地，同時這部分農(nóng)戶要履行原來應(yīng)承當?shù)牧x務(wù)。第三條第七款規(guī)定：承包方家庭個別成員“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、死亡的，在《土地承包法》實施前其承包地被發(fā)包方收回的，按照當時的政策執(zhí)行；《土地承包法》實施以后，除法律、行政法規(guī)規(guī)定的可以收回承包地外，發(fā)包方不得收回其承包地。

4 農(nóng)村土地承包仲裁委員會與各有關(guān)部門的銜接

從仲裁實踐和當前寬甸縣農(nóng)村土地承包存在的糾紛看，即使經(jīng)仲裁裁決當事人享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但與其相關(guān)的利益也很難落實，這是全國普遍存在的問題。當事人對仲裁裁決有異議的，按照《調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，當事人應(yīng)當自接到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書將發(fā)生法律效力。有關(guān)當事人的相關(guān)利益，應(yīng)當按照《土地承包法》第十一條規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務(wù)院規(guī)定的職責負責全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)?？h以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理?！庇舌l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)、督促本行政區(qū)域內(nèi)的村集體經(jīng)濟組織按照相關(guān)政策去落實當事人應(yīng)取得的相關(guān)利益，比如落實承包地、山巒以及收益分配等。

這涉及兩個實際問題：一是集體經(jīng)濟組織沒有機動地、沒有山巒，只有通過土地流轉(zhuǎn)的辦法幫助當事人解決，沒有其他解決方法，只有等待，是目前法律難以解決的糾紛；二是集體經(jīng)濟組織有機動地等生產(chǎn)資料的，村集體經(jīng)濟組織就應(yīng)當在當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的指導(dǎo)下落實當事人的相關(guān)利益。在落實過程中，如果已明確給付標的物且發(fā)生無理取鬧等現(xiàn)象，導(dǎo)致不能落實的，就應(yīng)當司法介入，法院應(yīng)予以支持，借助法律力量使當事人得到相關(guān)利益。仲裁裁決之后，當事人能否得到相關(guān)利益，必須多個相關(guān)部門互相配合，充分發(fā)揮各自職責，問題才能解決。