用五項(xiàng)程序確保重大行政決策科學(xué)民主

袁曙宏

決策是行政行為的起點(diǎn)，規(guī)范決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的前端。行政機(jī)關(guān)能否做到依法決策，直接體現(xiàn)著其依法行政水平的高低，直接決定著政府職能全面正確履行，直接關(guān)系到2020年法治政府基本建成目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

多年來，各級行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政的過程中，積累了不少依法決策的好經(jīng)驗(yàn)好做法，決策的法治化水平不斷提高，但決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而不決策等問題也比較嚴(yán)重，損害了國家利益，侵害了群眾權(quán)益，影響了黨和政府形象。深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，迫切需要健全依法決策機(jī)制，出臺統(tǒng)一的重大行政決策程序制度，明確重大行政決策事項(xiàng)、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任，著力推動重大改革、重要規(guī)劃、重大民生、政府重大投資和建設(shè)項(xiàng)目等重點(diǎn)領(lǐng)域決策的法治化，以科學(xué)、剛性的決策制度約束規(guī)范決策行為，切實(shí)提高決策質(zhì)量，努力控制決策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)糾正違法不當(dāng)決策，不斷增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

黨的十八屆四中全會提出“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，這是對健全依法決策機(jī)制主要內(nèi)容提出的明確要求。要通過制定重大行政決策程序法律法規(guī)，明確規(guī)范五項(xiàng)程序的重點(diǎn)內(nèi)容和步驟，把重大行政決策納入法治化軌道。

公眾參與。公眾參與是民主決策的重要體現(xiàn)，也是與群眾關(guān)系最直接最密切的決策程序。決策中的公眾參與工作做得越實(shí)越細(xì)越透，越能夯實(shí)決策的社會基礎(chǔ)，越有利于決策后的執(zhí)行和實(shí)施。要把握好社會公眾“我要參與”的訴求和行政機(jī)關(guān)“我能做到”的限度，堅(jiān)持“有限事項(xiàng)、多種方式、有據(jù)采納、積極推進(jìn)”。“有限事項(xiàng)”，就是對重大民生決策或者決策中涉及社會公眾切身利益的事項(xiàng)，采取多種方式廣泛聽取社會公眾特別是利害關(guān)系人的意見?！岸喾N方式”，就是可以采取座談會、公開征求意見、聽證會、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪等多種方式方法，深入基層、走近群眾，全面了解切身利益受到影響的各方面群體特別是弱勢群體對決策的意見建議?！坝袚?jù)采納”，就是要把公眾意見作為決策的重要參考，認(rèn)真研究公眾意見并做好后續(xù)處理，合理意見要充分采納，合法訴求要切實(shí)解決，對有重大分歧的問題要加強(qiáng)研究論證、反復(fù)協(xié)商協(xié)調(diào)，對公眾意見的采納情況、理由以及政府的取舍意見和考慮要及時(shí)公開反饋，這樣即使最終決策不能讓所有人滿意，大部分人也能釋然接受?！胺e極推進(jìn)”，就是首先要把法律法規(guī)要求的“規(guī)定動作”做實(shí)做到位，決不“走過場”，同時(shí)積極創(chuàng)造條件，大膽嘗試運(yùn)用微博、微信等各種創(chuàng)新方式推動公眾參與。

專家論證。專家論證是科學(xué)決策的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)決策不是要求行政機(jī)關(guān)工作人員成為事事通、樣樣行的科學(xué)家和專門家，而是要具備基本的科學(xué)思維，懂得把專業(yè)性、技術(shù)性問題交給專家，善于組織好專家進(jìn)行科學(xué)論證評估，尊重專家意見，杜絕拍腦袋、憑感覺決策，或者局限于一時(shí)一地一事的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)決策。搞好專家論證，必須“選好專家、用好專家、待好專家”。“選好專家”，就是要健全專家遴選機(jī)制，打破只選“說行” “說好”的聽話專家的“潛規(guī)則”，真正把專業(yè)能力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)和誠信作為主要遴選標(biāo)準(zhǔn)?！坝煤脤＜摇保褪且獮檎撟C提供必要支持，使專家在充分了解政策背景、決策目標(biāo)等信息的基礎(chǔ)上開展論證工作;建立專家論證公開制度，通過公開機(jī)制促使其客觀、獨(dú)立、科學(xué)、負(fù)責(zé)地提出論證意見?！按脤＜摇?，就是要提供適當(dāng)禮遇和合理報(bào)酬，給予適度激勵(lì);認(rèn)真對待論證意見并反饋采納情況，以示充分尊重。

風(fēng)險(xiǎn)評估。世界上不存在有百害而無一利的事物，現(xiàn)實(shí)中也不存在只有好處而沒有風(fēng)險(xiǎn)的決策。把風(fēng)險(xiǎn)評估作為決策的法定程序，是防范決策風(fēng)險(xiǎn)、減少決策失誤的重要舉措，能夠保證決策者在全面清醒認(rèn)識決策負(fù)面影響的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。我國的決策風(fēng)險(xiǎn)評估尚處于起步階段，存在評估機(jī)構(gòu)不夠?qū)I(yè)、中立，評估機(jī)制不夠完善，評估過程不夠透明等問題。開展決策風(fēng)險(xiǎn)評估，要做到“應(yīng)評盡評、綜合評估、風(fēng)險(xiǎn)可控”?！皯?yīng)評盡評”，就是對重大決策事項(xiàng)要組織排查主要風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，經(jīng)排查認(rèn)為存在社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，評估決策實(shí)施可能造成的不利影響，以及決策方案的合理性、可行性和可控性。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估而未評估的，一律不得作出決策?！熬C合評估”，就是要多方權(quán)衡、綜合評判，通過輿情跟蹤、抽樣調(diào)查、重點(diǎn)走訪、會商分析等方式，全面查找風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對決策可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合研判，實(shí)事求是地確定風(fēng)險(xiǎn)等級，有針對性地提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和化解處置預(yù)案。“風(fēng)險(xiǎn)可控”，就是要把風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論作為決策的重要依據(jù)，把風(fēng)險(xiǎn)是否可控作為作出決策的重要標(biāo)準(zhǔn)，保證在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上審慎決策，既不能無視風(fēng)險(xiǎn)亂決策，也不能患得患失不敢決策。在決策過程中，經(jīng)評估認(rèn)為大部分群眾有意見、反應(yīng)特別強(qiáng)烈、可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件的，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況作出不實(shí)施的決策，或者調(diào)整決策方案、降低風(fēng)險(xiǎn)等級后再行決策。經(jīng)評估認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控、可以作出決策的，也要把握好時(shí)機(jī)，把風(fēng)險(xiǎn)防范和化解處置的責(zé)任與措施落實(shí)在決策之前。

合法性審查。合法性審查是依法決策的重要保障。隨著依法決策觀念逐漸確立，把出臺規(guī)范性文件等政策措施類決策和政府訂立合同等涉法事項(xiàng)交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，已成為各地區(qū)各部門決策實(shí)踐的普遍做法。但也存在著一些問題，如：審查的事項(xiàng)范圍有限，尚未覆蓋政府決策各個(gè)領(lǐng)域;法制機(jī)構(gòu)的審查力量和能力還比較薄弱，承擔(dān)不了更多審查任務(wù);審查把關(guān)還不嚴(yán)，很多情況下只能“開路條”，不讓“設(shè)關(guān)卡”。將合法性審查作為決策法定程序，要求法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面全面審查決策涉及的法律問題，提出審查意見：一是決策事項(xiàng)是否于法有據(jù)，經(jīng)審查認(rèn)為不屬于決策機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的，建議不決策或者按照規(guī)定提請有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批、依法授權(quán)。二是決策程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合規(guī)定的，建議補(bǔ)正或者重新履行相關(guān)程序。三是決策內(nèi)容是否依法合規(guī)，經(jīng)審查認(rèn)為決策方案、備選方案或者風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置措施等不符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策規(guī)定的，建議進(jìn)行修改。未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交會議討論。

集體討論決定。集體討論決定是民主決策的重要內(nèi)容。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。由此可見，集體討論決定是落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制的必要制度形式，對重大決策事項(xiàng)未經(jīng)集體討論不得作出決策。集體討論的目的是幫助行政首長更好地了解情況、集思廣益、作出決策。實(shí)踐中，重大決策作出前進(jìn)行集體討論，已成為大多數(shù)行政機(jī)關(guān)的普遍做法。堅(jiān)持集體討論決定，要求行政機(jī)關(guān)做到：一是審議形式符合法律規(guī)定。重大行政決策應(yīng)當(dāng)由政府常務(wù)會議、全體會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議討論決定。二是審議過程充分發(fā)揚(yáng)民主。審議過程不能成為會議組成人員的“點(diǎn)頭會”和行政首長的“一言堂”。承辦單位要介紹決策方案及其法律法規(guī)政策依據(jù)、履行決策法定程序的有關(guān)情況、各方面提出的不同意見及研究處理情況等，會議組成人員要充分發(fā)表意見。行政首長和其他會議組成人員的意見、會議討論情況和決定應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄。

（作者為國務(wù)院法制辦副主任）endprint