公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)研究

仲珺怡等

摘 要：針對公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)現(xiàn)狀，以相關(guān)的基礎(chǔ)理論為指導(dǎo)，根據(jù)評價(jià)指標(biāo)的形成機(jī)理與原則，提出適用于公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)的評價(jià)指標(biāo)體系，并通過實(shí)際案例加以論述。

關(guān)鍵詞：公共投資項(xiàng)目；績效評價(jià)；層次分析法

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198（2015）10-0181-02

1 公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)的理論分析

1.1 公共投資項(xiàng)目的定義與特征

公共投資項(xiàng)目是指國家出資、融資以及使用國際組織和外國政府資金，主要投向關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公用事業(yè)項(xiàng)目。公共投資項(xiàng)目是維護(hù)我國社會生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)，是支撐城鄉(xiāng)健康運(yùn)行的命脈，對經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建起著重要作用。

1.2 公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)的定義與要素

公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)是指采用科學(xué)、規(guī)范的評價(jià)方法，對照統(tǒng)一制定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，基于預(yù)期目標(biāo)，對公共投資行為過程及其結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效益性、有效性、公平性和效果性進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正、全面的衡量比較和綜合評判。

公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)的基本要素分為三個(gè)部分：即評價(jià)主體、評價(jià)客體和評價(jià)指標(biāo)。評價(jià)主體是實(shí)施評價(jià)的組織或個(gè)人，而公共投資項(xiàng)目的評價(jià)客體指的是評價(jià)對象即公共投資項(xiàng)目本身。評價(jià)指標(biāo)是評價(jià)主體對公共投資項(xiàng)目作出評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)合理性決定著評價(jià)結(jié)論的科學(xué)合理性。

1.3 公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)的理論基礎(chǔ)

1.3.1 受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論是績效評價(jià)產(chǎn)生和發(fā)展的首要前提，而績效評價(jià)的本質(zhì)目標(biāo)就是要確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行?？冃гu價(jià)對于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行具有以下兩個(gè)方面的作用：一是反映和控制受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的具體履行過程；二是反映受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的最終結(jié)果。在公共投資項(xiàng)目中，納稅公眾就是財(cái)產(chǎn)委托人，而政府則是財(cái)產(chǎn)受托人，政府在履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，必須從公眾的利益出發(fā)，以公眾的滿意度為導(dǎo)向，對擬建公共項(xiàng)目進(jìn)行充分的市場調(diào)查、合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行匝芯俊?/p>

1.3.2 “5E”原則

著名學(xué)者T.芬維克于1995年提出的“3E”評價(jià)準(zhǔn)則即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效益性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）成為了西方國家財(cái)政支出績效評價(jià)制度的基本理論平臺。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步，“3E”評價(jià)準(zhǔn)則的重經(jīng)濟(jì)效率、輕效果與公平無法適應(yīng)我國國情，因此本文提出在“3E”基礎(chǔ)上增加效果性（Effect）和社會公平（Equity），構(gòu)成“5E”概念，將更加體現(xiàn)公共投資項(xiàng)目的目的和效果，也更加符合公共投資項(xiàng)目的特征和屬性。

1.3.3 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展可以從高、中、低三個(gè)不同層次進(jìn)行理解。從高層次上講，可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)人與自然的共同協(xié)調(diào)進(jìn)化，達(dá)到人與自然共同繁榮；從中層次上講，可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人需求又不危害后代人利益的發(fā)展；從低層次上講，可持續(xù)發(fā)展是資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是在資源和環(huán)境得到合理利用保護(hù)的條件下，取得最大的經(jīng)濟(jì)與社會效益。

可持續(xù)發(fā)展理念豐富了公共投資項(xiàng)目的績效評價(jià)的內(nèi)容。一方面，可持續(xù)發(fā)展理論要求在公共投資項(xiàng)目績效評價(jià)的過程中，既要重視項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，還要重視項(xiàng)目的環(huán)境效益。另一方面，可持續(xù)發(fā)展理論要求對公共投資項(xiàng)目績效的評價(jià)應(yīng)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，既要關(guān)注項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，又要關(guān)注項(xiàng)目在當(dāng)代人與后代人之間的協(xié)調(diào)。因此，在可持續(xù)發(fā)展要求下的公共項(xiàng)目績效評價(jià)，通過建立多層次評價(jià)指標(biāo)來進(jìn)行項(xiàng)目的多系統(tǒng)、多效果、多功能的評價(jià)。

2 公共投資項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)體系

2.1 評價(jià)指標(biāo)的形成機(jī)理

公共投資項(xiàng)目最本質(zhì)的屬性是公共性，因此公共福利是確立適當(dāng)?shù)墓餐顿Y項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的判斷依據(jù)，而公共投資項(xiàng)目產(chǎn)生的公共福利在城市社會中表現(xiàn)在：（1）是否有助于降低城市生活成本；（2）是否增加城市就業(yè)率；（3）是否有助于改善城市環(huán)境等方面。

公共投資項(xiàng)目的其他屬性如效益外部性、工程系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性決定了工程效益的多元化與工程的輻射效應(yīng)。效益的多元化是指公共投資項(xiàng)目不僅產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益、間接經(jīng)濟(jì)效益，其輻射效應(yīng)對于城市居民、組織、城市、區(qū)域甚至國家都將產(chǎn)生一定影響，而且不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)影響，還涉及到政治、文化、社會及自然環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域。因此，資源配置的帕累托最優(yōu)是公共投資項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的另一判斷依據(jù)。

綜上所述，公共投資項(xiàng)目的特征要求不僅應(yīng)該對公共投資項(xiàng)目微觀經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價(jià)，還應(yīng)該對城市經(jīng)濟(jì)資源配置、城市經(jīng)濟(jì)增長和社會效益等宏觀經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價(jià)；不僅應(yīng)該對公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價(jià)，還應(yīng)該對社會效益和環(huán)境效益進(jìn)行評價(jià)。

2.2 評價(jià)指標(biāo)的設(shè)置原則

2.3 評價(jià)指標(biāo)的分類

針對不同的項(xiàng)目、部門或機(jī)構(gòu)職能，所建立的具體評價(jià)指標(biāo)也有所不同。但就總體來看，針對公共投資項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)可以分為經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)、社會評價(jià)指標(biāo)和環(huán)境評價(jià)指標(biāo)三大類。

2.3.1 經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)

公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)是指針對公共投資項(xiàng)目的有形收益及成本進(jìn)行評價(jià)的指標(biāo)體系，評價(jià)重點(diǎn)在公共投資項(xiàng)目的微觀經(jīng)濟(jì)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益。

微觀經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)的對象是個(gè)體經(jīng)濟(jì)單位，采用靜態(tài)指標(biāo)與動(dòng)態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的方法，而宏觀經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)的對象是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)，考察的是總體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況。

2.3.2 社會評價(jià)指標(biāo)

公共投資項(xiàng)目的社會評價(jià)指標(biāo)反映對社會政治與經(jīng)濟(jì)等多方面的影響指標(biāo)，如就業(yè)增加率等指標(biāo)。

2.3.3 環(huán)境評價(jià)指標(biāo)

公共投資項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)指標(biāo)反映公共投資項(xiàng)目對自然環(huán)境、社會環(huán)境、人文環(huán)境、城市可持續(xù)發(fā)展力等的影響，如區(qū)域生態(tài)平衡率等指標(biāo)。

公共投資項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)詳見表1。

3 案例分析

3.1 項(xiàng)目概況

南京市地鐵一號線主線全長21.72公里，其中地下線14.33公里，地面及高架線7.39公里，項(xiàng)目總投資85億元，于2005年9月3日正式運(yùn)營。地鐵的建設(shè)對于改善城市交通狀況、提高時(shí)間利用率、促進(jìn)社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起著十分重要的作用。地鐵建設(shè)項(xiàng)目屬社會公益性項(xiàng)目，加之地鐵具有公益性和企業(yè)性的雙重性質(zhì)，在一定程度決定了該建設(shè)項(xiàng)目的投資資金主要來源于地方政府財(cái)政資金和地鐵項(xiàng)目的自籌資金。

3.2 建立評價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)對地鐵一號線建設(shè)項(xiàng)目的具體特征如盈利性、公共性、服務(wù)性等，建立相應(yīng)的績效評價(jià)指標(biāo)體系如圖1所示。

3.3 項(xiàng)目績效評價(jià)流程

本文采用層次分析法進(jìn)行項(xiàng)目績效的評價(jià)，層次分析法是一種模擬人的分析、判斷以及決策過程的系統(tǒng)分析方法，被廣泛應(yīng)用于多指標(biāo)綜合評價(jià)模型中。層次分析法通過建立遞階層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次單排序、層次總排序和一致性檢驗(yàn)等步驟實(shí)現(xiàn)了多指標(biāo)體系的綜合評價(jià)，其具體流程如圖2所示：

3.4 評價(jià)結(jié)果

南京地鐵1號線按里程數(shù)收費(fèi)，票價(jià)為2元到4元，日均客流約81萬人次，高峰時(shí)可達(dá)108.96萬人次，實(shí)現(xiàn)了較好的經(jīng)濟(jì)效益。市民出行在交通上所花的時(shí)間明顯縮減了，且地鐵的開通在很大程度上緩解了路面交通擁擠程度，提高了市民對公共服務(wù)的滿意度，實(shí)現(xiàn)了較好的社會效益。由于地鐵1號線主要采用的是地下線形式，其土地資源利用率較高；此外由于地鐵在速度方面的巨大優(yōu)勢，市民傾向于采用搭乘地鐵的方式而減少了私家車的利用，從而節(jié)約了能源和減少了污染，最終增強(qiáng)了城市的可持續(xù)發(fā)展力，實(shí)現(xiàn)較好的環(huán)境效益。

參考文獻(xiàn)

[1]林曉言，許曉峰.建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會評價(jià)[M].北京：中華工商出版社，2000.

[2]鄭方輝，陳佃慧.政府績效視野下的廣州BRT項(xiàng)目評價(jià)[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2011：114-118.

[3]王曉霞.項(xiàng)目后評價(jià)綜述[J].江蘇交通工程，2002，（2）：40-43.

[4]李華.公共投資項(xiàng)目的績效評價(jià)研究[D].天津：天津大學(xué)，2012，（12）.

[5]叢九源.基于GFNN的高校建設(shè)項(xiàng)目績效評級研究[D].大連：大連理工大學(xué)，2009，（05）.