經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的人社工作之二：應(yīng)對人口老齡化

董志超

國際上通常的標(biāo)準(zhǔn)是，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。2000年11月底第五次人口普查，我國65歲以上老年人口已達(dá)8811萬人，占總?cè)丝?.96%，60歲以上人口達(dá)1.3億人，占總?cè)丝?0.2%，這標(biāo)志著中國已進(jìn)入了老年型社會，到2010年11月1日零時為標(biāo)準(zhǔn)時點的第六次全國人口普查，0-14歲人口占16.60%，比2000年人口普查下降6.29個百分點；60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。

“中國人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，說明隨著中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善，生育率持續(xù)保持較低水平，老齡化進(jìn)程逐步加快。2014年，中國60歲及以上老年人口達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，規(guī)模與現(xiàn)在歐洲三大國（德國、法國、英國）的人口總量相當(dāng)。按照目前的趨勢發(fā)展，可以預(yù)計，到本世紀(jì)中葉，我國60歲及以上老年人口可能達(dá)到4.5億-4.7億。老齡化已成為21世紀(jì)不可逆轉(zhuǎn)的世界性趨勢。

人口老齡化給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)是顯而易見的。一方面年輕的勞動力供給下降，另一方面養(yǎng)老壓力增大，公共財政在基本養(yǎng)老金、退休金、保險費補(bǔ)貼和醫(yī)療方面的支出增加。據(jù)測算，2015年到2050年期間，全社會用于養(yǎng)老、醫(yī)療、照料、福利與設(shè)施方面的費用占GDP的比例可能會接近歐洲國家的平均水平。老齡化使人口結(jié)構(gòu)老化，居民儲蓄率的變化因而呈現(xiàn)先增后降的倒U型，由于退休金的替代率下降速度更快，最終導(dǎo)致全社會儲蓄率下降，影響社會資本的形成，也會使消費能力下降，導(dǎo)致需求不足。此外，政府財政面臨收入減緩和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障支出增加的雙重擠壓，將嚴(yán)重制約政府的直接投資和間接引導(dǎo)投資的能力”①。

與其說人口老齡化是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的一個重要表現(xiàn)，不如說人口老齡化大趨勢下的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。低增長、調(diào)結(jié)構(gòu)再加上人口老齡化，矛盾交織在一起，使得情況更加嚴(yán)峻復(fù)雜。面對這種趨勢，黨中央已經(jīng)做出了決策部署。在十八屆三中全會報告中明確提出了養(yǎng)老保險制度改革和研究延遲退休政策，這給人社工作指明了方向。

第一，延遲退休。延遲退休的好處顯而易見，一方面隨著醫(yī)療健康水平的提高，人們有條件延長就業(yè)年限，這也是世界各國的共同趨勢。另一方面，也可以減緩養(yǎng)老醫(yī)療等方面的財政支出壓力。我國已經(jīng)著手制定有關(guān)延遲退休政策。其實，早在上世紀(jì)90年代，國家就已經(jīng)出臺了相關(guān)文件，對高級專家、處級女干部退休年齡的政策做出了調(diào)整。

第二，養(yǎng)老保險改革。我國長期存在的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位養(yǎng)老制度“雙軌制”導(dǎo)致嚴(yán)重的社會不公，新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工三種養(yǎng)老制度并存，再加上沒有納入養(yǎng)老保險制度的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，使得養(yǎng)老保險待遇相差很大。同時，新農(nóng)保的養(yǎng)老保障水平也較低。2015年1月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），這次改革將改變養(yǎng)老保險制度中的“雙軌制”，實現(xiàn)了機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。

第三，放開“單獨二胎”政策。提高生育率，增加新生人口數(shù)量。政策實施以來，新生人口有所增加，今后還有可能考慮更大程度的放開，已解決年輕勞動力供給不足的問題。

雖然這三個方面的政策，是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，但顯然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決人口老齡化帶來的諸多矛盾。從人社工作方面看有以下幾方面的情況需要深入調(diào)研，提出更加具體的方案：

首先，勞動密集型企業(yè)的社保壓力無疑會增大，而這些企業(yè)又是解決就業(yè)的重要渠道。新常態(tài)下，轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重下滑，給企業(yè)帶來不小的壓力，事實上，我國一些省市已經(jīng)出臺了中小微企業(yè)、科技型小企業(yè)降低社保繳費率的政策。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率是28%，這在世界范圍內(nèi)都屬于較高的繳費率，考慮到我國國情，尤其是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，適度降低繳費率是需要的，尤其是對于勞動密集型企業(yè)。但降低多少，對哪些用人單位實行降低繳費率的政策還需要深入的調(diào)研和精算平衡。

其次，2015年發(fā)布的關(guān)于養(yǎng)老保險并軌改革，使得近4000萬人納入養(yǎng)老保險，而這些人都沒有建立個人賬戶，也就是說個人賬戶是空賬，加上過去的欠賬，個人賬戶空賬額會高達(dá)數(shù)千億元，這是短期內(nèi)財政難于承受的壓力。一些專家根據(jù)精算理論和養(yǎng)老保險的國際社會實踐，提出“名義賬戶”的概念，即不做實個人賬戶，通過現(xiàn)收現(xiàn)付、養(yǎng)老保險基金、事業(yè)年金、企業(yè)年金的運營，保障退休人員的養(yǎng)老金收入保持在合理水平上。這就帶來了“虛”與“實”的矛盾，一方面有些省市在做實，有些省市欠賬較多，社保異地轉(zhuǎn)移就存在困難。名義賬戶目前看是可行的，但落實到具體政策上還有許多細(xì)節(jié)需要深入調(diào)查和精算。

第三，企業(yè)年金是根據(jù)企業(yè)情況自主選擇，而事業(yè)單位則全部實施。從補(bǔ)充養(yǎng)老保險角度看顯然是不統(tǒng)一的，這是否會產(chǎn)生新的不公平，也是人們存在的疑問。其實，各類不同群體的養(yǎng)老保險替代率是不同的，一般來說，公共部門由于平均收入水平低于私營部門，因而其養(yǎng)老保險替代率會高于私營部門。替代率是一方面，主要還是看實際能夠拿到的養(yǎng)老金數(shù)額。盡管我國已經(jīng)連續(xù)十年增加企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，但企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員之間還是存在較大差距，按照現(xiàn)行改革方案，制度是統(tǒng)一了，但視同繳納是多少年？個人指數(shù)化工資如何確定？事業(yè)單位公益一類和公益二類是否政策相同？這些問題都還沒有確切的答案，以至于至今事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策還沒有全面實施。如果實施結(jié)果是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)同類人員之間退休待遇仍然差距較大，改革就沒有達(dá)到目標(biāo)。

第四，雖然社保法出臺使得不上社保的行為可以認(rèn)定為違法行為，但一些行業(yè)的企業(yè)和從業(yè)人員對于養(yǎng)老保險仍然存在認(rèn)識不足，不上保險的情況很多，目前我國的養(yǎng)老保險還沒有實行強(qiáng)制性保險，這會帶來后顧之憂。

第五，目前，社會關(guān)注的重點仍然在養(yǎng)老保險制度改革方面，但老年人的養(yǎng)老現(xiàn)狀和服務(wù)應(yīng)當(dāng)同時引起政府的高度關(guān)注，雖然國家也出臺了一些鼓勵政策，但落實起來還有很大差距。過去是“養(yǎng)兒防老”，現(xiàn)在依然沒有太大改變，獨生子女政策已經(jīng)使得“養(yǎng)兒防老”越來越靠不住，“養(yǎng)老靠社會”已經(jīng)成為人們越來越清晰的認(rèn)知。由于人口老齡化是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)，因此，世界各國也都采取了多種對策，其中，多種形式的養(yǎng)老模式需要我們學(xué)習(xí)借鑒。我國上海等地也有多種養(yǎng)老模式的探索，如：居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、住房抵押養(yǎng)老、各類公立私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等等。中國目前社會化養(yǎng)老水平及質(zhì)量還存在很大差距，人們對社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任度隨著一些媒體對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)惡性事件的曝光而更加憂慮。我國目前還處于如何提高養(yǎng)老保險水平階段，也就是怎樣提高養(yǎng)老金，而對于老年人的養(yǎng)老服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上實際需要，以北京為例，2013年具有北京市戶籍的60周歲以上老年人約251萬，約占戶籍人口總量的20%。按照國際水平，在機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老的老年人比例一般為4%，因此本市需要有10萬張養(yǎng)老床位才能滿足需求。目前全市養(yǎng)老床位總量是8.9萬張，與10萬張的需求還有1.1萬張的差距。養(yǎng)老靠社會對于中國“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念之間還有個平衡問題，如何形成中國特色的養(yǎng)老制度，既不失親情，又不給子女家人帶來很大負(fù)擔(dān)還有很長的路要走。

最后，一提人口老齡化，人們往往是負(fù)面看的多，其實，人口老齡化也有積極的一面。那就是如何開發(fā)“銀色人才”。對于這一新的人力資源開發(fā)使命，政府還需要給予更多關(guān)注，需要制定針對性的開發(fā)利用政策，這方面我們還有大量工作需要做。如：老年志愿者、對老年人的分類管理（年輕老人、老人、年老老人、失能老人。）。老年人中很多人身體好、有經(jīng)驗、有精力，可以幫助孩子、年輕人成長，給他們在繁重的職場壓力下減負(fù)，同時，老年人也得到了價值實現(xiàn)，也有利于老年人的身心健康。

人口老齡化不可逆轉(zhuǎn)，需要從人口生育、養(yǎng)老保險制度改革、養(yǎng)老政策和服務(wù)多方面入手，解決人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡問題。

注釋：

①金輝：老齡化將影響新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)增長，來源：經(jīng)濟(jì)參考報2015-02-27。

（作者系中國人事科學(xué)研究院標(biāo)準(zhǔn)化研究室主任、研究員，廣西人力資源和社會保障客座研究員）