機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵是實現(xiàn)“中人”平穩(wěn)過渡

譚中和

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下簡稱決定），是落實黨的十八屆三中全會決定提出的“推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”的重大戰(zhàn)略決策。對完善中國特色的養(yǎng)老保障體系，建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，具有極其重要的意義。

如何處理改革前后待遇水平的合理銜接問題，既是機關(guān)事業(yè)單位職工普遍關(guān)心的焦點問題，也是改革的重點難點問題之一。按照“老人老辦法”原則，“老人”的已有待遇不會降低，而“新人新制度”確保了“新人”實行新機制，基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金做補充的制度模式，可以有利于新人退休后的總體待遇保持較高水平。因此，如何解決好“中人”的待遇銜接問題，確保其待遇水平不因改革而降低，是改革順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、準(zhǔn)確理解改革中的“中人”

所謂“中人”，是指這次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革（2014年10月1日）前進(jìn)入機關(guān)或事業(yè)單位工作的公務(wù)員或職工，改革后退休的人員。因此，這里的“中人”既包括已經(jīng)工作了30多年甚至40多年的人，也包括剛進(jìn)入公務(wù)員隊伍或事業(yè)單位的工作人員。改革的難點是接近退休的人員擔(dān)心改革后會使自己退休后的待遇水平降低。如何實現(xiàn)這部分“中人”順利由原來的退休養(yǎng)老制度過渡到新的養(yǎng)老保險制度，成為改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

二、“中人”過渡的國內(nèi)外做法

如何實現(xiàn)“中人”過渡，是世界各國在養(yǎng)老保障改革進(jìn)程中面臨的難題之一，事關(guān)改革的成敗和改革的成本。從國際上看，為保證新制度的順利實施，所采取的辦法大致包括三個方面：一是設(shè)立一定的過渡期，采取措施保證過渡期內(nèi)的“中人”的待遇不降低；二是允許在過渡期內(nèi)退休的人員選擇繼續(xù)以舊制度方式退休，或者選擇新的制度退休；三是過渡期的長短依各國國情和新舊制度情況而定。有的國家選擇了較長的過渡期，基本上相當(dāng)于改革從新人開始，而有些國家則選擇了較短的過渡期。我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立，采取的是“中人”逐步過渡的辦法?！秶鴦?wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號）指出，實施前參加工作、實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員，按照新老辦法平衡銜接、待遇水平基本平衡等原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上再確定過渡性養(yǎng)老金。我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的運行實踐已經(jīng)證明，“老人老辦法，新人新辦法，中人逐步過渡”符合我國的國情，也是本次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革所采取的重要政策。

三、如何實現(xiàn)順利過渡

改革方案研究中，有人提出最簡單的辦法是不設(shè)“中人”，即“中人”既不繳費、也不改革待遇計發(fā)辦法，仍執(zhí)行原來的退休制度。只有改革后加入公務(wù)員隊伍或事業(yè)單位的人員參保繳費。盡管不設(shè)“中人”可確保機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有職工待遇不降低，有利于穩(wěn)定公務(wù)員和事業(yè)單位隊伍，易于推行改革和易于操作，但改革的不徹底性將使兩種制度長期保持“雙軌”運行，新老兩種制度并行時間將持續(xù)40年左右，既不利于單位的人員管理，引發(fā)攀比矛盾，又難以解決養(yǎng)老保險制度長期“雙軌制”的問題，還可能引發(fā)其他群體攀比。設(shè)立“中人”即“中人”從改革開始實行繳費，以前工作年限視同繳費，按照新制度計發(fā)養(yǎng)老金和參加待遇調(diào)整，并建立職業(yè)年金。一方面保證改革后機關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低，保障既得利益；另一方面徹底破除多年的養(yǎng)老保險“雙軌制”，符合選取改革最大公約數(shù)的要求。而且設(shè)立“中人”的方案也符合國家關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的一系列政策，延續(xù)了我國養(yǎng)老保險制度改革的一貫做法，維護(hù)了政策的統(tǒng)一性和公平性。

設(shè)立“中人”最大限度保全了“中人”既得利益，可以實現(xiàn)制度平穩(wěn)過渡。具體辦法是：

設(shè)立過渡期，調(diào)節(jié)計發(fā)參數(shù)。即：通過在基本養(yǎng)老保險制度上采取技術(shù)手段，實現(xiàn)“中人”待遇的平穩(wěn)過渡。按照制度設(shè)計，對“中人”在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金，并同步建立職業(yè)年金。通過對多套計發(fā)參數(shù)的組合進(jìn)行測算論證，全國實行統(tǒng)一的過渡辦法，“中人”設(shè)立10年過渡期，過渡期內(nèi)實行新老待遇計發(fā)辦法對比，保低限高：老辦法待遇取決于2014年9月工作人員本人的基本工資、職務(wù)職級（技術(shù)職務(wù)）等對應(yīng)的退休補貼、按規(guī)定相應(yīng)增加的退休費標(biāo)準(zhǔn)、退休時工作年限對應(yīng)的老辦法計發(fā)比例，以及在崗職工工資增長等因素確定的工資增長率；新辦法（含職業(yè)年金）計發(fā)的待遇低于老辦法的，按老辦法計算，高于老辦法的，超出部分按下列辦法逐年加發(fā)：

第一年 2014.10.1—2015.12.31 發(fā)放超出部分的10%

第二年 2016.1.1—2016.12.31 發(fā)放超出部分的20%

第三年 2017.1.1—2017.12.31 發(fā)放超出部分的30%

……

第十年 2024.1.1—2024.9.30 發(fā)放超出部分的100%

這樣既可防止有些工齡較長的人員的新辦法養(yǎng)老金增長過快，又可實現(xiàn)過渡期內(nèi)與過渡期后人員待遇的平穩(wěn)銜接。

新辦法待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)由基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金組成，基本養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金取決于退休時當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY、本人平均繳費工資指數(shù)、繳費年限（含視同繳費年限）。過渡性養(yǎng)老金為退休當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY與本人視同繳費指數(shù)、視同繳費年限和過渡系數(shù)的乘積。個人賬戶養(yǎng)老金為退休時本人基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計儲存額/計發(fā)月數(shù)。

設(shè)立一定時期的過渡期，并在過渡期內(nèi)實行新老辦法對比，待遇“托底限高”的辦法。一是過渡期限的設(shè)置是經(jīng)過科學(xué)測算確定，通過10年的過渡，可以使各類人員實現(xiàn)平穩(wěn)、平滑過渡；二是通過調(diào)節(jié)計發(fā)參數(shù)，解決過渡期內(nèi)新老辦法的平穩(wěn)過渡；三是由于所有“中人”都有過渡性養(yǎng)老金，調(diào)整過渡系數(shù)會持續(xù)對養(yǎng)老金水平發(fā)揮重要影響。為統(tǒng)籌考慮企業(yè)、機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金，過渡系數(shù)采用與企業(yè)計發(fā)辦法相同的過渡系數(shù)。

可見，“中人”逐步過渡的辦法可以使過渡期各年的待遇差異縮小，實現(xiàn)平穩(wěn)平滑過渡，同時，從資金渠道來看，將由統(tǒng)籌基金彌補待遇差部分，統(tǒng)籌基金缺口由財政負(fù)責(zé)兜底，因而確保中人待遇不降低將不受單位參保繳費情況的限制。

（作者系人力資源和社會保障部社會保障研究所研究員、廣西人力資源和社會保障客座研究員）