新型城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的思考*

周偉林

新型城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的思考*

周偉林

“三個一億人”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是新時期城市規(guī)劃工作的立足點。以連續(xù)發(fā)問的方式，首先通過分析地域結(jié)構(gòu)、人口和經(jīng)濟規(guī)模、制度安排，揭示了中國城鎮(zhèn)化大國模式的獨特性；同時，論述了影響城市發(fā)展的演化機制——包括城市產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設、空間功能與形態(tài);最后針對有關新型城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的若干重要問題，為如何有效落實“三個一億人”、“人的城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，以及規(guī)劃師如何審視歷史性的機遇和使命，提出了初步的思考。

新型城鎮(zhèn)化 |“ 三個一億人” | 城市規(guī)劃 | 轉(zhuǎn)型

周偉林

中國城市科學研究會常務理事

復旦大學城市經(jīng)濟研究所所長，研究員

1 新型城鎮(zhèn)化（戰(zhàn)略）對規(guī)劃有何內(nèi)生影響？

有關城鎮(zhèn)化問題，涉及了城鎮(zhèn)化的3個W，即What -Why - How ?分別要回答：城鎮(zhèn)化是什么（What）？為什么會有城鎮(zhèn)化（Why）？城鎮(zhèn)化何以推進（How）？新經(jīng)濟地理學認為，城鎮(zhèn)化是個人空間自選擇的過程與結(jié)果，那些向往城市并在其中能夠獲得較高經(jīng)濟價值的個人遷移和聚集，是城鎮(zhèn)化的最基礎和可持續(xù)的動因。至于為什么會有城鎮(zhèn)化？經(jīng)濟學家認為是效率尋求，來源于要素所有者空間選擇的收益——所謂空間外部性帶來的集聚效應，假如一座城市資源配置效率低下，人們就業(yè)機會少，就會轉(zhuǎn)往他處，那里的產(chǎn)業(yè)就會消亡。那么，城鎮(zhèn)化由誰來選擇？究竟是政府，企業(yè)，還是個人？基本結(jié)論乃是尊重個人選擇，城鎮(zhèn)化雖離不開政府干預，規(guī)劃是必不可少的的環(huán)節(jié)，但城市規(guī)劃必須貼近民意，擴大個人自選擇空間。

所謂城市規(guī)劃，可以理解為對城市范圍內(nèi)土地的用途進行規(guī)劃管理，以消除違規(guī)使用土地產(chǎn)生的負外部性，通過制止不合理的開發(fā)利用、保護環(huán)境資源以及提供高效有序的城市基礎設施來提高居民福利。無疑，城市規(guī)劃是龐大而復雜的系統(tǒng)工程，涵蓋了環(huán)境、社會和經(jīng)濟等不同界面，涉及了政府各個主管部門和眾多社會群體（原住民、移民、游客、企事業(yè)）多方的預期交集和利益博弈，體現(xiàn)出國家意志，映射了未來愿景的空間畫面。

區(qū)別于以往城市發(fā)展的舊路子，新型城鎮(zhèn)化的目標與實現(xiàn)途徑主要是落實“人的城鎮(zhèn)化”，也就是在今后一個時期，要解決好“三個1億人”。其內(nèi)在要求，包括人與自然的和諧相處；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與空間形態(tài)、功能相匹配；實現(xiàn)要素自由流動，打破行政分割和城鄉(xiāng)分割；以及良好的社會治理。因此，如何解決“三個1億人”在實施過程中面臨的挑戰(zhàn)與問題，順利實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，為城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型提出了切實的要求。

2 中國城市發(fā)展模式

筆者曾游歷和訪問過數(shù)十個國家的百多個城市，將這些城市進行比較，中國城鎮(zhèn)化顯然有著與眾不同的發(fā)展模式。不難發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化大國模式所呈現(xiàn)的景象，與其地域結(jié)構(gòu)、人口和經(jīng)濟規(guī)模、制度安排緊密相關。

首先，中國的地域結(jié)構(gòu)具有獨特性。地理條件和人文環(huán)境的區(qū)域差異十分明顯，人口的絕大部分集中于東南部，處于干旱或高寒地區(qū)的新疆和青藏高原所占空間是全國陸地的1/3，其人口數(shù)占總?cè)丝诘谋壤齾s不到2%；“人口眾多”與“地大物博”在空間上互不重疊而是逆向分布的。在中國，省的規(guī)模很大，甚至超過大部分國家的規(guī)模。歐洲40多個國家，人口超過千萬的只有15個，而中國有28個省、市、自治區(qū)都遠遠大于千萬，接近或超過一億的都有幾個——全球人口過億的國家總共才11個！除了人口總量大，人口密度也非常高。根據(jù)預測[1]，到2030年中國將出現(xiàn)221座百萬以上人口的城市，而目前歐洲只有35座百萬以上類似規(guī)模的城市！

其次，中國與國外關于城市的定義存在著不小的差異。歐洲從中世紀起就有了“市政法”，所謂城市，就是有自治權[2]，可以通過民選的議會來決定許多日常的事務，包括開辦市場、征稅等等。與此不同，中國的城市從古至今都是一個行政單位，正如馬克斯?韋伯所說，在中國“官吏的所在地是城市的一個決定性的特征，而且城市是按照官吏的等級分類的”[3]。這種行政等級制度在當代表現(xiàn)為：城市的最高級是直轄市，然后是副省級城市、地級市，最下面是縣級市，之間存在垂直的管理。等級制和審批制成為中國城市的鮮明特征，城市的設立以及城市權限的大小必須經(jīng)由國家來審批。于是乎各地在規(guī)劃上和建設上無不具有強烈的沖動，縣想改為市，小城市想變成大城市，大城市想變得更大。同時，還有與此配套的一整套制度安排，主要包括：由疆域及人口超大所內(nèi)生決定的集權與分權體制，即在土地制度、戶籍制度和公共品（治水、救災、轉(zhuǎn)移支付等）供給上的大一統(tǒng)，與地方開發(fā)建設上的“維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”[4]（土地財政是其一大特色）并存；中國各城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，城市不自治、市場難以發(fā)揮主要作用，與省級行政單元（省會城市）配置資源的體制分不開。

與此相聯(lián)系，在城市發(fā)展的理論和實踐上產(chǎn)生了一系列重大問題。比如：

（1）城市體系應側(cè)重沿海還是中西部？

與許多大國（如美、加、英、法、俄、日、印度等）不同，中國國土只有一邊靠海，分東部沿海和內(nèi)地（中西部）。在全球分工體系中，沿海地區(qū)在區(qū)位上當然是具備優(yōu)勢的。距離海岸線200公里范圍內(nèi)的沿海地帶，僅以不到10%的國土面積集中了全國55%的就業(yè)人數(shù)。然而，由于中國超大的人口規(guī)模特征和復雜的地緣特征，如何控制好區(qū)域發(fā)展的平衡點就顯得十分重要，在投資和發(fā)展政策上不能只根據(jù)短期的或局部效益來衡量?！耙粠б宦贰贝髴?zhàn)略在很大程度上將改變中國傳統(tǒng)上遠離世界市場的地圖格局，以中國發(fā)展與世界互動為本位，勾勒出世界經(jīng)濟重新布局的廣闊前景?！耙粠б宦贰苯?jīng)濟上的意義在于改變了中國對外貿(mào)易的稟賦優(yōu)勢。在原有的國際貿(mào)易體系里，中國由于勞動力的比較優(yōu)勢而形成了加工制造的分工地位，處于全球價值鏈的中低端位置；而在“一帶一路”新格局中，中國將輸出裝備、資本品及其服務，進而會升至中高端位置。因此，在投資、貿(mào)易及地域布局上，需要推進全景結(jié)構(gòu)的完善和再造，構(gòu)造新的“流量”（信息流、資金流、人流、物流）空間，這是中國經(jīng)濟體成長與全球經(jīng)濟連接和融合的內(nèi)在要求，涉及了其中的樞紐城市、沿線城市及其輻射區(qū)域。

（2）中國為什么較迅猛地出現(xiàn)了城市群發(fā)展道路？

其中的原因，既包括密集而巨大的人口規(guī)模，現(xiàn)代交通（尤其是高速公路和高速鐵路）的運用，全球化制造業(yè)加工基地的形成，市場貿(mào)易的發(fā)展和建立統(tǒng)一市場的需要；也與國家出臺的區(qū)域和城市規(guī)劃，學習借鑒國際上成功的城市群模式，地方政府之間就如何有效治理進行協(xié)調(diào)（如長三角、京津冀）等因素有關。

（3）中國的城市規(guī)模究竟是小了還是大了？

城市究竟是小一點好還是大一點好？最優(yōu)的城市規(guī)模存在不存在？Fujita和Henderson[5]研究發(fā)現(xiàn)，中國的城市分工不充分，城市化滯后，從集聚的角度來看，中國城市比全球其他城市的程度要低。通過計算2000年全球所有人口20萬以上城市的空間基尼系數(shù)，中國的空間基尼系數(shù)為0.43，而全世界這一比例是0.55，說明中國城市間的人口分布過于平均、城市人口的空間較為分散以及城市集聚的缺乏。另一方面，由于中國的基礎設施和公共服務水平還普遍較低，小城鎮(zhèn)的土地效率和資本回報率不高，城市必須形成規(guī)模，人口要達到20萬左右才會出現(xiàn)較為完善的城市功能，這與霍華德當年設計的“田園城市”[6]只需約32 000人的規(guī)模相比顯然要多出不少。在中國，也許要在城市化率提高到相當程度或者公共服務均等化之后，較為舒適的城市規(guī)模才會減小。這也就是為什么說歐洲的城市化通常是均衡的，穩(wěn)定性較強，而發(fā)展中國家因為人口大量涌入大城市，往往導致不均衡程度加劇的原因[7]。中國的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)由于缺少自治的基礎，土地、投資等決策權在很大程度上被上級政府所控制，結(jié)果更容易造成城鄉(xiāng)發(fā)展、大小城市發(fā)展的失衡。

（4）為什么各地做規(guī)劃普遍都有人口規(guī)模放大的動機？

一個事實是：由于行政等級制的緣故，城市做大之后控制的資源更多，話語權也更大，除了少數(shù)城市對人口（主要是落戶指標）嚴格控制，各地做規(guī)劃普遍存在著放大人口規(guī)模的動機，其目的是為了增加用地指標，結(jié)果個體理性卻導致了集體非理性，出現(xiàn)規(guī)劃人口之和遠遠大于實際的人口數(shù)的奇特現(xiàn)象。而實際情況卻是：在人口出生率繼續(xù)走低，城市間競爭日益激烈、人口流動日益頻繁的格局下，各城市人口數(shù)量已然出現(xiàn)此消彼長的局面。這也就意味著，在一些特大城市、大城市人口和產(chǎn)業(yè)進一步集聚的同時，一些中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口會出現(xiàn)減少；或者在一些特大城市和規(guī)模相等的城市之間，也會出現(xiàn)不同步的現(xiàn)象，即使是大城市，也可能因為產(chǎn)業(yè)集聚、公共服務、生態(tài)環(huán)境等方面的問題解決不好，出現(xiàn)人口數(shù)量的遞減。這表明中國部分城市必須要考慮未來人口是要做減法的，應該在城市體系內(nèi)、外部做好加減法。要弄清楚是什么因素導致了一些地方成為人口輸出地，而另一些地方成了人口輸入地，各地的情況不一樣，產(chǎn)業(yè)、人口、用地之間的關系便有不同的組合。

（5）在城市化過程中產(chǎn)生貧民窟是不可避免的嗎？

有學者[8]看到各國在城市化過程中貧民窟的出現(xiàn)是難免的，于是呼吁國家應該容許發(fā)展貧民窟，認為貧民窟至少提供了遷徙的自由選擇，因而是公平的。其實，我們?nèi)绻私庳毭窨弋a(chǎn)生的機制，就會發(fā)現(xiàn)拉美國家實行大莊園主制度，農(nóng)民少有土地，其城市貧民窟化是內(nèi)生的，農(nóng)民被剝奪土地后遷往城市，在公地上建簡陋住所，就業(yè)不足而淪為貧民。與其不同，中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)模式（土地制度和戶籍制度）也是內(nèi)生的。各國勞動力的儲備方式不同，在拉美、非洲、印度等地，勞動力大軍的儲備放在貧民窟里，中國則更多地放在農(nóng)村。中國實行農(nóng)村“人人有地”的制度安排讓農(nóng)民逐步地有彈性地進入城市，而不是斬草除根全部一下子從農(nóng)村趕往城市，同時積極推進戶籍制度改革，正試圖走出一條避免大規(guī)模貧民窟化的城市化之路。

3 現(xiàn)階段影響中國城市發(fā)展的主要因素

3.1 城市產(chǎn)業(yè)的演化機制

（1）全球化中有哪些城市和地區(qū)是成功的？

安迪?派克[9]等發(fā)現(xiàn)，對于全球化所提供的機會，僅有有限的城市和區(qū)域能夠從中受益，就是那些能夠超越傳統(tǒng)的城市和區(qū)域的疆域范圍向市場提供獨特的產(chǎn)品或服務的地區(qū)，才可以獲得成功，包括了以下3類：大都市地區(qū)，它們集中了大量高附加值的服務活動，商業(yè)、金融、房地產(chǎn)和保險服務業(yè)的公司總部比歷史上任何時候更密集地向這些地區(qū)集聚，這些由于生產(chǎn)要素的集中而形成的集聚經(jīng)濟效應，進一步吸引著研發(fā)和設計活動向全球性大都市區(qū)域集中；中級工業(yè)化地區(qū)，低廉的工資、相對熟練和較高生產(chǎn)率的勞動力資源以及市場易于通達的優(yōu)勢，使這些地區(qū)成為了工業(yè)投資的首選之地，當今大多數(shù)的生產(chǎn)制造能力都集中在這些區(qū)域；再就是一些得天獨厚的風景旅游地區(qū)。

（2）國家城市體系（城市群之間和城市群內(nèi)部）的分工該如何決定？

國家城市體系分工背后的機理究竟是什么？大中小城市各自運轉(zhuǎn)的原則是不同的：中小城市如能在特定的某一個行業(yè)或者幾個行業(yè)內(nèi)進行專業(yè)化，就可以獲得較高的生產(chǎn)效率，從而形成自身在區(qū)域內(nèi)的獨特優(yōu)勢地位；而大城市和特大城市，則應該專注于發(fā)展服務業(yè)尤其是現(xiàn)代服務業(yè)，因為企業(yè)總部、金融業(yè)更加依賴于區(qū)位的影響力，通過要素的高效集聚，可使交易活動更加頻繁，促進創(chuàng)新活動成倍出現(xiàn)。大城市與中小城市的功能不同，需要進行合理的分工協(xié)作。城市化的動力根本上來自于市場的決定性作用，同時，政府的規(guī)劃和治理功能，并且由政府與市場兩者協(xié)整產(chǎn)生的合力也不能低估。這需要創(chuàng)新各級政府激勵機制的設計和考核，區(qū)別不同地區(qū)的情況和發(fā)展條件，實行多元的發(fā)展戰(zhàn)略，以促進區(qū)域間的平衡。

（3）創(chuàng)意階層對促進城市繁榮有什么作用？

如果說工業(yè)時代那種強調(diào)紀律和勤奮的價值，遵循自上而下的權威模式，注重金融資本、市場的運行機制以及私有財產(chǎn)關系是我們所熟悉的的話，那么，新的合作時代將更多地看重創(chuàng)造、互動、社會資本、參與開放共享以及加入全球網(wǎng)絡[10]。近20年來，在全球有3類城市已成為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)：如倫敦、巴黎、米蘭、紐約、東京等歷史文化悠久的大都市；洛杉磯、溫哥華、悉尼、巴塞羅那及法國地中海沿岸城市帶等適宜人居的城市；還有格拉斯哥、曼徹斯特等復興的老城市。此外，也有不少中小城市在探索利用文化創(chuàng)意進行城市突圍方面積累了多樣化的經(jīng)驗。其中有一群人發(fā)揮著無可替代的作用，無論是作家、搖滾歌手、設計師還是各個地區(qū)都想吸引的高科技創(chuàng)業(yè)者，這些人的一個共同特征都屬“創(chuàng)意階層”[11]。今天大部分的城市規(guī)劃和建設依然停留在工業(yè)時代，大部分的城市執(zhí)政者和規(guī)劃者也是如此,他們?nèi)匀幌Ｍ軌蛲ㄟ^大手筆地投資建設、營造巨大空間來吸引企業(yè)入駐以達到經(jīng)濟增長的目的。實際上，真實的情況已經(jīng)是企業(yè)在追隨著人力資本的移動而遷徙，以便保持創(chuàng)新的敏銳和領先。

3.2 交通、通訊等基礎設施建設

（1）基礎設施的空間溢出效應是正還是負？

Krugman[12]指出，交通費用是影響工業(yè)集聚最為重要的因素，只要交通費用不至于高到成為地區(qū)間貿(mào)易的天然障礙，那么，工業(yè)集聚產(chǎn)生的收益就會超過因地區(qū)間貿(mào)易產(chǎn)生的成本損耗，集聚就會產(chǎn)生，并且在收益遞增的作用下自我加強。該結(jié)論的一個直接推導，即是良好的基礎設施建設有利于集聚、分工和貿(mào)易。大部分經(jīng)濟學家和政府官員都認為，基礎設施投資是一個地區(qū)或城市是否具有競爭力的重要標志，因為良好的基礎設施可以吸引企業(yè)和生產(chǎn)要素流入本區(qū)域，最終會提高本區(qū)域的生產(chǎn)率水平。但這并不意味在一個國家范圍內(nèi)必定會有更高的生產(chǎn)率水平，其實這是一個零和博弈。在一個國家內(nèi)部，既然有吸引生產(chǎn)要素流入的地區(qū)，就會有相對應的地區(qū)面臨生產(chǎn)要素凈流出，而后者的生產(chǎn)率水平也許是下降的。比如一條高鐵通車后，對兩端以及中間的大城市無疑將產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟利益，但那些望著飛馳而過的列車卻留不下來客人和資本的地方則很可能會不斷“失血”。

（2）互聯(lián)網(wǎng)對企業(yè)業(yè)態(tài)乃至城市空間有何影響？

在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，有相當多崗位將被瘦身或消除。亞馬遜的內(nèi)容最初是由人工親自完成的，它聘請一支由幾十名書評家和編輯組成的團隊，撰寫書評、推薦新書，挑選特色鮮明的新書標題放在網(wǎng)頁上。后來，亞馬遜做了一個評論家所創(chuàng)造的銷售業(yè)績和計算機生成內(nèi)容所產(chǎn)生的銷售業(yè)績的對比測試，發(fā)現(xiàn)兩者之間的業(yè)績相差甚遠：通過數(shù)據(jù)推薦產(chǎn)品所增加的銷售要遠遠勝過書評家的貢獻，于是不得不解散書評組，放棄了以往每次的在線評論。推而廣之，通過數(shù)據(jù)化、信息化等變革，不僅人與人之間的互聯(lián)網(wǎng)，甚至連接物品的“物聯(lián)網(wǎng)”都可記錄生活數(shù)據(jù)（如氣象、車流、消費行為等），搭建在數(shù)據(jù)化基礎上的智能化革新將使城市更加趨于舒適和人性化；同時，這些技術一旦被廣泛運用，將改變要素的流動方式，推進城市治理的公眾參與和民主化?；ヂ?lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)必將深刻地重塑生產(chǎn)方式和生活方式，影響城市的土地利用，在諸多領域推動城市功能的變遷：無形的電子化交通會部分替代有形的物理交通，如遠程工作或電子購物可減少居民的通勤頻率；網(wǎng)絡正逐步取代書店、圖書館、教室、音樂廳、電影院、大賣場的地位，這些建筑的傳統(tǒng)功能正在被消減；甚至連網(wǎng)絡速度如今也成了居民選房的標準之一。

3.3 城市空間的功能與形態(tài)

（1）鄉(xiāng)村生活與城市生活哪個對環(huán)境更有利？

思考中國城市化與環(huán)境影響的關系，Glaeser[13]的研究值得重視。他認為郊區(qū)環(huán)境主義的觀念已然落伍，與市郊相比，真正對環(huán)境友善的“是曼哈頓、倫敦與上海的鬧市區(qū)”，喜愛自然的人待在林蔭環(huán)繞之下，其實消耗的能源卻遠比城市人來得更多。他特別指出，一旦人口大國中國和印度走向富裕，將面臨一項對世上所有人生活造成重大影響的選擇。這兩個國家的人民是選擇美國式的生活，搬到必須自己開車通勤的市郊？還是繼續(xù)待在人口稠密的市區(qū)，但對環(huán)境卻較為友善？結(jié)果將非常不同，“若中印兩國的人均碳排放量升高到美國的人均水平，全球的碳排放量將會增至139%；若他們維持跟法國一樣的排放水準，那么全球的碳排放量只會增加3成。這兩個國家的汽車普及與城市化程度，將成為21世紀最重要的環(huán)境議題”?？梢姡袊鞘谢瘺]有其他路可走，必須實施精明增長的方式，即社會和諧、建筑物緊湊型和多樣性、公共交通優(yōu)先、生態(tài)文明及低碳生活方式。

（2）改善職住空間關系有哪些辦法？

城市的邊界（空間單元）又是什么？本質(zhì)上涉及了就業(yè)與居?。氉￡P系）的一致性，現(xiàn)實中可以通過混合居住、產(chǎn)城一體或優(yōu)化交通等多種途徑來實現(xiàn)。J. Jacobs[14]強調(diào)了混合的基本功能，曾引發(fā)20世紀六七十年代對現(xiàn)代功能主義分區(qū)的反思與批判。隨著“混合功能發(fā)展”（mixe duse developments）概念的提出，混合增長的理念與案例進一步結(jié)合，促成了此后新都市主義、緊縮城市、精明增長等理論的盛行。大城市的居住格局，本應立足于城市自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)分布特色。就上海城市空間發(fā)展而言，既不能照搬美國郊區(qū)化居住的模式，也不同于香港那樣依賴新市鎮(zhèn)的純居住功能，而是居住空間與產(chǎn)業(yè)空間互動拓展，其中新城由郊區(qū)區(qū)（縣）政府所在鎮(zhèn)和依托重大產(chǎn)業(yè)及基礎設施的城鎮(zhèn)發(fā)展而成，各個新城在功能定位上又有所側(cè)重，由不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來導入相應的就業(yè)人口和居民。同時大城市應提倡公共交通，在重要的新城（包括機場）與人流密集的市中心之間最好建設快速交通。

（3）城市中心區(qū)衰落的原因是什么？

如何看待中國出現(xiàn)的在快速城市化同時進行大規(guī)模舊城改造的現(xiàn)象？一般而言，發(fā)達國家城市發(fā)展走的是蔓延式道路，都要在城市化率達到飽和階段，加上新興服務業(yè)的興起，才返身對中心城區(qū)進行舊城改造。中國城市化的獨特畫面，則是在城市化率尚處于較低水平之下，用行政手段+商業(yè)化改造舊城，大拆大遷，不管是民居還是古建都難以幸免。背后機制主要是建設用地的嚴格控制和土地財政的驅(qū)動。中國當下產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變化周期較快，從而導致城市空間形態(tài)穩(wěn)定性較差（比如商業(yè)地產(chǎn)伴隨著從提袋消費到非提袋消費的快速變化，一下子表現(xiàn)出過剩的現(xiàn)象）。從商業(yè)角度觀察，傳統(tǒng)核心商圈的業(yè)態(tài)布局多來自于傳統(tǒng)零售業(yè)。然而，傳統(tǒng)零售業(yè)正遭受著電子商務等新興商業(yè)模式的激烈沖擊。因此，核心商圈面臨的問題根本上反映著整體行業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生的巨變。由于中心城區(qū)面對人口、交通、經(jīng)濟、生活帶來的各種壓力，以及現(xiàn)代都市中心城區(qū)轉(zhuǎn)移等因素，使得一些歷史上很繁華的中心區(qū)域發(fā)展速度趨緩甚至日漸衰落，出現(xiàn)了資源匱乏、環(huán)境惡化、功能衰退等困境。

4 城市規(guī)劃如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型

在中國，城市規(guī)劃究竟能夠起到怎樣的作用？一方面，不同層級的地方政府都十分重視規(guī)劃，希望有一個與眾不同的能起引領作用的規(guī)劃；另一方面，城市規(guī)劃又往往是“紙上畫畫墻上掛掛”，后任領導可以輕易突破甚至否認前任的規(guī)劃。這里需要明白規(guī)劃的效應及其限度。Pogodzinski和Sass[15]提出，根據(jù)規(guī)劃目的的不同，城市規(guī)劃大致有3種類型：第一，外部性規(guī)劃，即為了最小化外部不經(jīng)濟的影響而做的規(guī)劃；第二，排除性規(guī)劃，其目的在于將貧窮的家庭排除出去；第三，財政性規(guī)劃，旨在通過促進工商業(yè)發(fā)展以及高價值住房的開發(fā)來增加當?shù)囟愂帐杖搿?/p>

規(guī)劃與計劃都是“plan”，上個世紀有關工業(yè)化“計劃與市場”的論戰(zhàn)和實踐，計劃經(jīng)濟結(jié)果被證明是失敗的，那么，城市可以規(guī)劃出來嗎？城市規(guī)劃能夠成功嗎？規(guī)劃與城市發(fā)展的關系究竟怎樣？放眼中國，有不少城市規(guī)劃藍圖很成功，經(jīng)典如“有一位老人在中國的南海邊劃了一個圈”，深圳及珠三角因此而蓬勃發(fā)展；但也有一些城市好大喜功，脫離實際，規(guī)劃建造了大面積缺乏生機活力的新城區(qū)。不言而喻，政府與個人和企業(yè)相比具有強制力。McDonald[16]發(fā)現(xiàn)，因規(guī)劃消除的負外部性對不同收入群體的影響不同，因而社會各階層對政府規(guī)劃的態(tài)度也迥然相異。一般來說，低收入群體比較排斥城市規(guī)劃，因為很多規(guī)劃政策往往會讓他們失去就業(yè)機會（如中國征地拆遷、城管驅(qū)逐擺攤），而中高收入階層則普遍表示支持，他們能夠更多地享受由規(guī)劃帶來的更有序的城市發(fā)展。

Peter Hall[17]認為，世界各地的規(guī)劃師所面臨的挑戰(zhàn)，就是去調(diào)和難以解決同時又潛藏矛盾的若干挑戰(zhàn)：其一，比世界上其他地方創(chuàng)造更強的經(jīng)濟競爭力（這需要城市和區(qū)域經(jīng)濟具有持續(xù)增長的能力）。其二，實現(xiàn)一種更加可持續(xù)的生產(chǎn)和消費模式，以滿足聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）報告提出的任務——實現(xiàn)溫室氣體減排，使溫度變化在本世紀控制在 2℃之內(nèi)。這兩個目標想要同時實現(xiàn)非常困難。其三，適應人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型——這將意味著越來越少的可用勞動力，并需要負擔越來越多的老齡人口。

在新時期，城市規(guī)劃要有更加明確的針對性，為更好地解決“三個1億人”做出應有的貢獻。其中，第一個“1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，究竟是要農(nóng)民工在就業(yè)所在地“就地解決”還是“返回原籍”去解決？無疑，主體部分應該在勞動力流入地“就地解決”，因為哪個地方有工作，那里才有生存的機會，那里才適合落戶生根。沿海發(fā)達地區(qū)的工作機會相對更多些，這涉及了解決跨省農(nóng)民工的戶籍難題。這就需要改變激勵。比如與征地指標掛鉤，如果解決了部分外省人口戶籍，應獎勵一部分征地指標，可以嘗試將土地管理部門“占補平衡”的政策移植到吸收外省新移民政策上，使土地流轉(zhuǎn)成為可行的途徑，具體政策需要認真制定和落實，關鍵是平衡流出地與流入地，以及政府與農(nóng)民的利益。如果用宅基地來置換建設用地指標，等于農(nóng)民帶資產(chǎn)進城，是一個多贏的結(jié)果。

第二個“改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”，主要難點在于如何解決建設模式與拆遷補償問題。要改變過去片面依靠開發(fā)商低價拿地高價賣出的征地拆遷模式，提高征地拆遷補償與安置標準，減少因為拆遷帶來的社會不穩(wěn)定問題。而城中村改造一定要避免“人為造城”和“房地產(chǎn)化”。

第三個“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，就近城鎮(zhèn)化要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設成為特色城鎮(zhèn)，基礎設施、公共服務向城市水準看齊，農(nóng)民在家也能夠享受到優(yōu)質(zhì)的城鎮(zhèn)生活。這些城鎮(zhèn)與農(nóng)民原來工作、生活的地方距離很近，是一種幸福感比較強的城鎮(zhèn)化模式。不過，就近城鎮(zhèn)化離不開產(chǎn)業(yè)支撐，千萬不能人為造空城。中西部地區(qū)的就近城鎮(zhèn)化，關鍵是要加強產(chǎn)業(yè)培育，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才有就業(yè)崗位，才會吸引人。另外，還要加大交通、水利、能源、市政、教育醫(yī)療等民生工程建設的力度，以增強其發(fā)展后勁。

綜上所述，城市無論是貧窮還是富裕，是優(yōu)雅還是俗氣，是和諧還是對立，都跟城市的規(guī)劃者、建設者和居住者的狀況密切相關。馬克思[18]曾經(jīng)說過，蜜蜂建造蜂巢的本領使許多建筑師相形見絀，不過建筑師從一開始就比蜜蜂高明之處，是建筑師在筑房之前已有了自己的設想。人類是根據(jù)自己的思想去建設世界的。目前，中國正在經(jīng)歷快速城市化，如何審視這個歷史性的機遇和使命，把這件大事做好，是每個規(guī)劃師義不容辭的責任?！敖ㄖ煟ㄒ?guī)劃者）即協(xié)調(diào)人”[19]，有責任也有能力去推進城市的可持續(xù)發(fā)展、社會福利和善治，使規(guī)劃建立在對制度、市場、技術、環(huán)境乃至人性的深入探究基礎之上，對人民負責，對歷史負責。

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The Transformation of Urban Planning under New Urbanization

The new urbanization strategy, 'Three 100-million-people', is one of the key points in new urban planning. This paper reveals the unique development mode of Chinese urbanization by analyzing the regional structure, population, economic scale and policymaking. Meanwhile it discusses the evolutionary mechanism about urban development, including urban industry, infrastructure, spatial function & form. It focuses on a few essential problems of urban planning transformation under the background of China's new urbanization, and puts forward some ideas about how to effectively implement the strategies of 'Three 100-million-people', 'people-centered urbanization', together with opportunities and challenges which a planner is now confronted with.

New urbanization | Three 100-million-people | Urban planning | Transformation

1673-8985（2015）02-0071-05

TU981

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