加快培育和發(fā)展社會組織的幾點(diǎn)思考

□汪華

☆社會治理創(chuàng)新☆

加快培育和發(fā)展社會組織的幾點(diǎn)思考

□汪華

黨的十八屆三中全會指出：“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)”。這里所說的社會組織，筆者認(rèn)為主要是指依法注冊登記，在經(jīng)濟(jì)和社會活動(dòng)中發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、維權(quán)、自律等作用的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位及中介組織等。市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會組織是政府與市場之間、政府與社會之間、政府與公民之間的橋梁和紐帶，是社會治理的重要主體。新形勢下，積極探索社會組織科學(xué)有效的培育發(fā)展與綜合管理機(jī)制，有效解決社會組織在管理與服務(wù)中的矛盾和問題，對于轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)施政社分開、加強(qiáng)社會建設(shè)、促進(jìn)依法治理，對于激發(fā)社會活力、推進(jìn)公益事業(yè)、反映公眾訴求、維護(hù)社會公平、化解社會矛盾等諸多方面具有重要意義。

一、社會組織在社會建設(shè)中擔(dān)當(dāng)著重要的角色

（一）社會組織是政府職能轉(zhuǎn)變的促進(jìn)者和承接者?；仡櫢母镩_放30多年來的實(shí)踐，從一定意義上講是不斷調(diào)整政府與市場、政府與社會關(guān)系的過程，也可以說是變“強(qiáng)政府——弱社會”為“強(qiáng)政府——強(qiáng)社會”的過程。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政企分開、政社分開、政事分開，政府和社會各自的邊界和職責(zé)進(jìn)一步明晰。過去無所不能、包攬一切的“無限政府”，必將向公共服務(wù)型的“有限政府”轉(zhuǎn)變。然而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公益性事業(yè)發(fā)展不可能是單一的，運(yùn)行機(jī)制也不可能是完全相同的，政府不應(yīng)當(dāng)也沒有能力包辦一切。同時(shí)，廣大人民群眾的多樣性、多層次性和不斷變化的社會需求也不可能完全由政府直接提供，必須積極引導(dǎo)和支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，建立公共服務(wù)供給的社會參與機(jī)制。因此，適時(shí)地把不應(yīng)承擔(dān)、也無能力承擔(dān)，把管不了、也管不好的管理社會的權(quán)力交給社會，把眾多群眾性、社會性、公益性、服務(wù)性的職能向社會剝離和轉(zhuǎn)移，就成為社會建設(shè)的必然。伴隨著改革開放不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展成長起來的社會組織，無疑成為政府社會職能轉(zhuǎn)移的促進(jìn)者和主要承擔(dān)者，為社會成員提供政府不便、市場不愿或不能提供的公共服務(wù)，擴(kuò)大群眾對公共服務(wù)的選擇空間，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，從而使政府職能得以規(guī)范、健全和完善，社會組織得以培育、發(fā)展、壯大，在社會管理和服務(wù)中發(fā)揮滿足社會多種需要的積極作用。

（二）社會組織是加強(qiáng)社會治理的重要載體。

改革開放以來，隨著市場化、法治化建設(shè)的加快，以擴(kuò)大公民有序參與，發(fā)展社會主義民主政治為已任的社會組織，越來越能有效地發(fā)揮表達(dá)不同群體的利益訴求，實(shí)現(xiàn)社會成員有序地政治參與作用。由于社會組織根植于公眾，熟知所屬成員的利益需求，既可以通過多種渠道，把下層的安危冷暖向上層反映，及時(shí)把黨和政府的方針政策宣傳到群眾之中，又能夠進(jìn)行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對話，為人民群眾表達(dá)利益訴求、合理維護(hù)自身權(quán)益、有序擴(kuò)大政治參與，提供重要的組織渠道。

（三）社會組織是促進(jìn)社會和諧發(fā)展的生力軍。有效地動(dòng)員社會力量和社會資源，不斷地保障和改善民生，是社會組織服務(wù)功能最大化的重要體現(xiàn)。社會組織發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢，參與興辦醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、教育、科技、文化、體育、社會福利等社會事業(yè)，促進(jìn)就業(yè)難、看病難、上學(xué)難、住房難等問題的解決，不但有效擴(kuò)大公共服務(wù)供給，同時(shí)也有力推進(jìn)公共服務(wù)均等化。社會組織以自己的社會良知，積極開展減貧濟(jì)困、救災(zāi)防害、安老撫幼、扶幼救孤、助學(xué)助醫(yī)、扶殘助殘等公益活動(dòng)，為城市下崗職工、失業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民、婦女、兒童、老年人、殘疾人群等社會弱勢群體提供適時(shí)而有力的社會援助，增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會公平，既有力地緩解了當(dāng)前我國就業(yè)和社會貧富差距等問題對社會的壓力，以實(shí)際行動(dòng)擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任，倡導(dǎo)自助、互助和助他的公民精神，弘揚(yáng)尊老愛幼、互愛互助、見義勇為、奉獻(xiàn)社會的良好社會風(fēng)尚，實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值的理性回歸，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

二、目前社會組織發(fā)展中存在的主要問題

近年來，我們持續(xù)加大社會組織管理創(chuàng)新力度，注重發(fā)揮社會組織在社會管理服務(wù)中的協(xié)同作用，推動(dòng)了社會組織的健康有序發(fā)展，絕大多數(shù)社會組織在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著積極作用。但數(shù)量不足、覆蓋不廣、引導(dǎo)不規(guī)范、結(jié)構(gòu)和分布不合理、作用發(fā)揮不充分等問題仍然十分突出。

（一）外在制度環(huán)境不夠良好。現(xiàn)行社會組織的相關(guān)法律制度主要限制約束的規(guī)定，缺少促進(jìn)激勵(lì)性的制度，社會組織的設(shè)立條件過于嚴(yán)格。比如，社會團(tuán)體成立有明確的人數(shù)、住所、專職人員和活動(dòng)資金等方面的要求，提高了成立的門檻；限制同一行政區(qū)域內(nèi)成立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，禁止社會團(tuán)體設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)，限制了社會團(tuán)體的行業(yè)競爭和發(fā)展規(guī)模。社會組織的雙重登記管理制度，不僅削弱了作為社會管理獨(dú)立主體的自主性和活力，而且增加了政府的行政管理成本，其結(jié)果：一方面導(dǎo)致社會組織的總量偏少，活力欠缺，不能滿足公眾的內(nèi)在社會需求；另一方面導(dǎo)致因找不到業(yè)務(wù)主管單位而自行成立并開展相關(guān)活動(dòng)的社會組織泛濫，一些組織以企業(yè)名義在工商登記，給政府的依法管理和社會和諧穩(wěn)定帶來潛在隱患。

（二）內(nèi)部治理機(jī)制不夠完善。社會組織治理機(jī)制的不完善直接影響到其自身的可持續(xù)發(fā)展。在實(shí)際運(yùn)行中，一些社會組織的機(jī)構(gòu)并不健全，沒有按照法人治理結(jié)構(gòu)要求而成立會員大會、理事會和監(jiān)事會。會員大會的權(quán)力往往流于形式，理事會的權(quán)力主要集中于理事長等少數(shù)幾個(gè)負(fù)責(zé)人手中，理事之間缺少明確的工作分工，對理事會的產(chǎn)生、職責(zé)、功能、運(yùn)行機(jī)制的相關(guān)規(guī)定比較模糊，對理事會的監(jiān)督機(jī)制缺少制度保障，理事會制度總體上處于不良狀態(tài)。社會組織的會員制度不夠完善，包括對會員資格的規(guī)定、申請程序、資格審查、磷選確認(rèn)和退出等方面不夠完善，使得會員良莠不齊，組織過于松散，缺失必要的凝聚力和向心力。同時(shí)，社會組織還缺少健全的獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰和考核體系，以及內(nèi)部競爭、激勵(lì)和績效評估機(jī)制，不利于提升從業(yè)人員的積極性和主動(dòng)性。

（三）作用發(fā)揮不夠充分。社會組織作用發(fā)揮不充分，主要原因在于缺少足夠的社會資源和專業(yè)化能力，具體表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會四個(gè)層面上。在政治方面，社會組織參政議政的空間相對狹小，利益訴求表達(dá)不暢，對政府決策的影響甚微。在經(jīng)濟(jì)方面，近年來行業(yè)性社會團(tuán)體快速發(fā)展，但主要在政府對經(jīng)濟(jì)管理的宏觀體系中，難以發(fā)揮獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)功能。在文化方面，社會組織的主要角色是宣傳與推廣主流文化和核心價(jià)值觀，對組織自身文化物質(zhì)關(guān)注相對較少。在社會方面，社會組織具有社會管理的主客體雙重屬性，但社會組織主體意識不強(qiáng)，自信心不足，動(dòng)員公眾參與質(zhì)量不高，作為社會建設(shè)的重要依托還任重而道遠(yuǎn)。

（四）監(jiān)管成效不夠明顯。目前，我國對社會組織實(shí)行的是“嚴(yán)進(jìn)寬管”的政策路徑，存在著“重登記、輕監(jiān)管，重結(jié)果、輕過程”的傾向。行政部門監(jiān)管的力量薄弱、方法簡單、手段不多，對社會組織處罰的自由裁量權(quán)過大。業(yè)務(wù)主管部門的日常監(jiān)管作用不突出，與登記管理機(jī)關(guān)之間缺少必要的銜接配合，對社會組織的評估主要通過年檢、評比、表彰等方式進(jìn)行，存在觀念陳舊、手段落后、指標(biāo)體系不科學(xué)、過于注重結(jié)果等問題，行政管理色彩濃厚，社會參與程度不高。

三、加快培育發(fā)展壯大社會組織的對策建議

（一）加大培育力度，壯大社會資本，做大做強(qiáng)社會組織。培育發(fā)展、做大做強(qiáng)社會組織，首要的是解決“能不能”的問題，即：社會組織能不能當(dāng)好黨委、政府的助手？能不能發(fā)揮好協(xié)同作用？從比較視野來看，我們社會組織的數(shù)量較少，組織類型殘缺不全，尤其是倡導(dǎo)類、公益類較少，這種現(xiàn)實(shí)與日益嚴(yán)峻的社會管理形勢不相適應(yīng)。

1.積極貫徹執(zhí)行中央關(guān)于社會組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的方針，改變以往重監(jiān)督管理、輕培育發(fā)展的現(xiàn)象。一是要改革對社會組織的“雙重管理”制度，取消社會組織成立必須有業(yè)務(wù)主管部門的限定，實(shí)行民政部門直接登記，在實(shí)施過程中可先放開公益性社會組織，然后是其他社會組織，實(shí)行先試點(diǎn)、后推廣的穩(wěn)妥辦法。二是放寬和規(guī)范社會組織準(zhǔn)入門檻，使社會組織成立的“大門”有序敞開，準(zhǔn)入“門檻”更加科學(xué)規(guī)范，規(guī)范注冊制，嘗試登記制，擴(kuò)大備案制。三是堅(jiān)決取締個(gè)別非法組織，嚴(yán)厲打擊社會組織的違法經(jīng)營活動(dòng)。

2.成立社會組織發(fā)展服務(wù)中心，賦予其社會組織的“孵化器”功能，發(fā)揮政府優(yōu)勢，加大政策扶持及資金支持力度，促進(jìn)社會組織又好又快發(fā)展。

3.積極培育發(fā)展核心型或樞紐型社會組織?？砂凑招再|(zhì)相同、功能相近的原則，組成不同類型的組團(tuán)，培育更大規(guī)模的社會組織。這不僅可以有效改變社會組織弱小、能力不足的現(xiàn)狀，有利于資源整合，壯大力量，而且能夠提升其服務(wù)于社會的各項(xiàng)素質(zhì)和能力，尤其是能夠提升其專業(yè)化、職業(yè)化品質(zhì)。目前，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)在以下兩個(gè)方面取得突破：一是可以在城市街道區(qū)域內(nèi)，成立街道社會組織工作協(xié)會。整合社區(qū)內(nèi)的各類社會組織尤其是備案制社會組織，服務(wù)于和諧社區(qū)建設(shè)，服務(wù)于城市基層社會管理，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會組織的自我治理。二是可以先行試點(diǎn)，實(shí)行社會組織組團(tuán)發(fā)展。比如，可以將分屬不同系統(tǒng)的者愿者組織整合成立志愿者協(xié)會，改變以往活動(dòng)不規(guī)范、運(yùn)行混亂無序、發(fā)展不持續(xù)、整體功效不足的狀況。

（二）強(qiáng)化分類制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)社會組織管理的規(guī)范化科學(xué)化。沒有分類就沒有管理，沒有科學(xué)的分類就沒有科學(xué)的管理。社會組織的做大做強(qiáng)以及能否在加強(qiáng)社會管理中發(fā)揮好輔助和助手作用，更好地服務(wù)于社會良性治理與社會有序發(fā)展，有賴于規(guī)范、科學(xué)的分類管理。

1.制定社會組織分類分級評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)分類分級管理?？蓞⒄毡本?、上海的做法，實(shí)行社會組織分級管理制度，切實(shí)加強(qiáng)對社會組織的日?；顒?dòng)管理和監(jiān)督，完善社會組織信息披露和公開承諾制度。

2.建立第三方評估機(jī)制，利用專業(yè)機(jī)構(gòu)對社會組織進(jìn)行評估，強(qiáng)化社會組織提供公共服務(wù)的績效評價(jià)，擴(kuò)大社會公眾參與社會組織提供公共服務(wù)績效評價(jià)的渠道和范圍。

3.積極推行社會組織以及社會組織提供服務(wù)的統(tǒng)一標(biāo)識，建立社會組織誠信檔案。

（三）搭建平臺，廣開渠道，引導(dǎo)社會組織積極參與社會建設(shè)

1.加大政府向社會組織購買公共服務(wù)力度。將政府購買社會組織公共服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長幅度逐步增加相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

2.將項(xiàng)目制和項(xiàng)目管理引入到社會組織管理及服務(wù)中，使社會組織參與社會管理和社會服務(wù)更加規(guī)范有序。政府應(yīng)當(dāng)通過項(xiàng)目的制度化建設(shè)，提供相應(yīng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，積極引導(dǎo)具有專業(yè)背景的社會組織有序進(jìn)入諸如公共危機(jī)現(xiàn)場救助與心理輔導(dǎo)、問題青少年救助保護(hù)與幫扶、醫(yī)患糾紛協(xié)調(diào)與處置、老年人康復(fù)及臨終關(guān)懷等專業(yè)領(lǐng)域，發(fā)揮其專業(yè)特長。

3.建立多種形式的政府與社會組織、社會組織與社會公眾之間制度化的交流互動(dòng)平臺，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社會組織協(xié)同參與的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)。

4.充分利用社區(qū)學(xué)校及社區(qū)大講堂，廣泛而持續(xù)地開展公民素質(zhì)教育，提升社區(qū)居民思想道德水平，增強(qiáng)公民責(zé)任意識，充分利用社區(qū)大講堂等陣地，對社區(qū)居民進(jìn)行不間斷的公民素質(zhì)教育，使社區(qū)居民學(xué)會并逐漸養(yǎng)成對社區(qū)的公共環(huán)境、公共秩序、公共衛(wèi)生、公共設(shè)施等自覺維護(hù)的習(xí)慣，養(yǎng)成良好的公共生活習(xí)慣。

（四）加強(qiáng)能力建設(shè)，提升社會組織參與社會治理的專業(yè)化水平

1.加強(qiáng)人才建設(shè)，培育一支與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的龐大的社會組織的管理者和專業(yè)化的社會工作者隊(duì)伍。通過多種方式，采取多種方法，培養(yǎng)社會組織從業(yè)者及管理者的公益精神，提高其服務(wù)社會的專業(yè)技能，實(shí)現(xiàn)社會組織參與社會管理的專業(yè)化，提高社會管理的專業(yè)化水平。

2.實(shí)行資格準(zhǔn)入制度，提高社會工作者的職業(yè)化、專業(yè)化水平。當(dāng)前，社工崗位設(shè)置應(yīng)向醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、康復(fù)托養(yǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。

3.社會組織主動(dòng)融入社區(qū)建設(shè)。加強(qiáng)社會建設(shè)的重點(diǎn)在基層，創(chuàng)新點(diǎn)也在基層。社會組織主動(dòng)融入社區(qū)，在基層一線提供公共服務(wù)，化解社會矛盾和利益糾紛，維護(hù)公共秩序，以崇尚公益和自治為基本特征的社會組織主動(dòng)融入社區(qū)，通過在社區(qū)舉辦社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)教育等各類公益服務(wù)，發(fā)揮示范、帶動(dòng)、引導(dǎo)作用，從而帶動(dòng)社區(qū)居民普及公共意識的提高，增強(qiáng)社區(qū)居民積極主動(dòng)參與社區(qū)治理意識，提高依法自治水平。

作者單位：重慶市九龍坡區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會

責(zé)任編輯：張波