提高認(rèn)識(shí) 依法推進(jìn)做好氣象災(zāi)害敏感單位安全管理工作

□李家啟

2013年10月4日，中央氣象臺(tái)發(fā)布了臺(tái)風(fēng)“菲特”“橙色預(yù)警”，5日又將其提升為最高等級(jí)的“紅色預(yù)警”。但是，直到7日臺(tái)風(fēng)登陸，并且已經(jīng)形成嚴(yán)重內(nèi)澇災(zāi)害，受災(zāi)地區(qū)許多員工依舊艱難涉水前往單位，許多家長(zhǎng)還在發(fā)愁是否該送孩子上學(xué)。這說明，即便是“紅色預(yù)警”，也沒能全部發(fā)揮應(yīng)有的作用。一場(chǎng)早已預(yù)警的臺(tái)風(fēng)，還是讓浙江寧波、溫州、杭州等地遭受重創(chuàng)。特別是縣級(jí)市余姚，竟有70%城區(qū)被淹，83萬(wàn)人受災(zāi)。面對(duì)災(zāi)害，人們不禁要問：發(fā)布“X色預(yù)警”的意義到底在哪里？預(yù)警的目的是防災(zāi)減災(zāi)，防患于未然。能否真正達(dá)到目的，關(guān)鍵在預(yù)警之后的工作。[1]因此，氣象防災(zāi)減災(zāi)工作不能只停留在監(jiān)測(cè)預(yù)警工作層面上，還必須進(jìn)一步解決氣象防災(zāi)減災(zāi)的“最后一公里”問題。

氣象災(zāi)害敏感單位安全管理是強(qiáng)化依法防災(zāi)的重要手段，是解決氣象防災(zāi)減災(zāi)的“最后一公里”問題的有效途徑，是推動(dòng)社會(huì)單位有效防災(zāi)和科學(xué)防災(zāi)的重要舉措，實(shí)現(xiàn)最大限度減少其人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。重慶在全國(guó)率先依法推行氣象災(zāi)害敏感單位安全管理工作，先后完成了教育、交通行業(yè)氣象災(zāi)害敏感單位認(rèn)證工作，有效落實(shí)了相關(guān)行業(yè)社會(huì)單位的氣象防災(zāi)減災(zāi)的主體責(zé)任，并取得顯著的防災(zāi)效益。

一、加強(qiáng)氣象災(zāi)害敏感單位安全管理是各級(jí)政府和各部門依法履行相關(guān)法定職責(zé)的體現(xiàn)

“法無禁止皆可為、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。”[2]《氣象法》第二十七條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，組織有關(guān)部門編制氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，并采取有效措施，提高防御氣象災(zāi)害的能力?！稓庀鬄?zāi)害防御條例》（國(guó)務(wù)院令第570號(hào)）第四條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)氣象災(zāi)害防御工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，將氣象災(zāi)害的防御納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。第五條規(guī)定：國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同做好全國(guó)氣象災(zāi)害防御工作。地方各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同做好本行政區(qū)域的氣象災(zāi)害防御工作?！吨貞c市氣象災(zāi)害防御條例》、《重慶市氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布與傳播辦法》（渝府令第224號(hào)）等法律法規(guī)都非常明晰的界定了政府和部門在氣象防災(zāi)減災(zāi)中的職責(zé)。同時(shí)，十八屆三中全會(huì)將“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制建設(shè)”納入公共安全體系[3]，要求各級(jí)政府和各部門必須按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”要求依法履職。[4]

黨的十八大報(bào)告指出，“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)管理體制”[4]，這就要求黨委、政府對(duì)氣象災(zāi)害敏感單位安全管理工作都負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！吨貞c市氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布與傳播辦法》（渝府令第224號(hào)）和《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的決定》（渝府發(fā)〔2009〕80號(hào)）明確了氣象主管機(jī)構(gòu)對(duì)氣象災(zāi)害敏感單位安全管理的綜合監(jiān)管責(zé)任?！吨貞c市開展落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任行動(dòng)實(shí)施方案》（渝辦發(fā)〔2010〕261號(hào)）強(qiáng)調(diào)了“市氣象局負(fù)責(zé)協(xié)助有關(guān)部門檢查、督促暴雨、大風(fēng)、雷電等氣象敏感企業(yè)安全氣象方面的級(jí)別評(píng)估及隱患排查整改工作”，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)必須管安全”原則，表明行業(yè)主管部門具有對(duì)本行業(yè)氣象災(zāi)害敏感單位安全管理的直接監(jiān)管責(zé)任。因此，開展氣象災(zāi)害敏感單位安全管理工作正是有效落實(shí)地方政府氣象防災(zāi)減災(zāi)工作屬地監(jiān)管責(zé)任、氣象部門綜合監(jiān)管責(zé)任、其他行業(yè)部門的專項(xiàng)監(jiān)管責(zé)任的有效舉措和依法履行相關(guān)法定職責(zé)的體現(xiàn)。

二、氣象災(zāi)害敏感單位安全管理是落實(shí)社會(huì)單位氣象防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任的有效舉措

十八大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御能力”，十八屆三中全會(huì)提出“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”。2013年，全國(guó)人大開展的氣象法執(zhí)法檢查，張德江委員長(zhǎng)指出其目的就是為了提高全社會(huì)氣象防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)和能力?！稓庀鬄?zāi)害防御條例》確立了“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制。而氣象防災(zāi)減災(zāi)能力的提高取決于全民的氣象防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的增強(qiáng)、責(zé)任主體防災(zāi)減災(zāi)措施的到位和應(yīng)急響應(yīng)的及時(shí)準(zhǔn)確等多方因素。據(jù)調(diào)查分析，相當(dāng)大部分氣象災(zāi)害損失、傷亡的發(fā)生，源于責(zé)任主體氣象防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)薄弱，對(duì)其所面臨的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源、暴露于氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的可能性、防御氣象災(zāi)害能力、氣象災(zāi)害發(fā)生的后果等缺乏預(yù)見，沒有健全到位的工程性和非工程性氣象災(zāi)害防御措施，以致在災(zāi)害來臨時(shí)不知如何應(yīng)對(duì)。如：四川涼山寧南縣發(fā)生特大山洪泥石流，造成14人死亡，26人失蹤。其原因就是三峽集團(tuán)寧南白鶴灘水電站工程部沒有落實(shí)氣象防災(zāi)減災(zāi)的主體責(zé)任，接收的預(yù)警信息不重視或者被隨意刪除。而當(dāng)?shù)鼐用?17戶557人接到降雨天氣預(yù)報(bào)和地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警信息后，及時(shí)全部安全撤離未造成一人傷亡。再如2013年6月8日晚，重慶主城區(qū)出現(xiàn)暴雨天氣過程，渝中區(qū)石油路街道高九領(lǐng)地小區(qū)地下3層樓被淹，被積水淹沒的樓層為兩層地下車庫(kù)及設(shè)備用房，積水達(dá)10000立方米，約60余臺(tái)車輛和供水供電設(shè)備、電梯等設(shè)施被淹。雖然市氣象臺(tái)在7日就發(fā)布了重要天氣服務(wù)快報(bào)，并在報(bào)紙、電臺(tái)、電視等公共媒體上都做了預(yù)警信息發(fā)布，但是由于物業(yè)管理公司對(duì)自身防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任主體認(rèn)識(shí)不到位，未及時(shí)采取有效措施，致使小區(qū)業(yè)主受損，引發(fā)業(yè)主要求物業(yè)管理方賠償損失的群體事件。

聯(lián)合國(guó)“國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略”提出防災(zāi)減災(zāi)工作要從抗御災(zāi)害向風(fēng)險(xiǎn)管理的轉(zhuǎn)變、從災(zāi)后反應(yīng)向?yàn)?zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理也不能像過去那樣僅由政府承擔(dān)，必須落實(shí)社會(huì)單位，特別是氣象災(zāi)害敏感單位的氣象防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任。新修訂的《安全生產(chǎn)法》進(jìn)一步強(qiáng)化了企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，而作為汛期安全生產(chǎn)、惡劣條件下安全生產(chǎn)的氣象防災(zāi)減災(zāi)工作更需要落實(shí)其責(zé)任主體。各地在災(zāi)害面前能有效應(yīng)對(duì)，都離不開防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任的落實(shí)。如2005年7月9日，重慶市天府礦業(yè)公司三匯煤礦因暴雨引起透水，井下220名工人全部安全及時(shí)撤離，無一傷亡事件就是一起典型的暴雨災(zāi)害敏感單位落實(shí)了防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任，有效防災(zāi)的事例。因?yàn)樵摰V根據(jù)北碚區(qū)氣象局發(fā)布的《煤礦安全氣象服務(wù)專報(bào)》，在7月8日就做了相關(guān)排水、抽水設(shè)施和礦井通信設(shè)施的檢查工作，并通知井下人員做好隨時(shí)撤離的準(zhǔn)備，要求礦領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和值班人員進(jìn)行24小時(shí)應(yīng)急值守，故在9日暴雨來臨時(shí)，能及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，有效采取防御措施，實(shí)現(xiàn)零傷亡。又如2010年7月7-10日，彭水縣發(fā)生連續(xù)性暴雨天氣過程。全縣有39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度受災(zāi)，涉及16.1萬(wàn)戶43.7萬(wàn)人。由于當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)氣象部門的預(yù)警及時(shí)做出部署，將災(zāi)害損失降到了最低。重慶市警備區(qū)副司令員周茂武少將總結(jié)“7.8”暴雨搶險(xiǎn)救災(zāi)成功的原因?yàn)槿齻€(gè)到位：氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布及時(shí)到位、政府部門組織響應(yīng)到位、人民群眾避險(xiǎn)自救到位。該案例說明正是彭水縣四大責(zé)任體系的有效建立，責(zé)任落實(shí)到位，最大限度降低了損失。正如中央政治局委員、中共重慶市委書記孫政才提出氣象防災(zāi)減災(zāi)工作不僅要“測(cè)得準(zhǔn)、傳得出”，還要“用得好”。“用得好”的核心就是要落實(shí)社會(huì)單位，特別是氣象災(zāi)害敏感單位的氣象防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任，讓其接到預(yù)警信息能及時(shí)響應(yīng)，科學(xué)應(yīng)對(duì)，有效防災(zāi)。

落實(shí)社會(huì)單位氣象防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任是氣象防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任體系建設(shè)中最困難、最核心、最關(guān)鍵的問題[5]?！吨貞c市氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布與傳播辦法》（渝府令第224號(hào)）明確了氣象災(zāi)害敏感單位是防御氣象災(zāi)害的責(zé)任主體。黨的十八大報(bào)告指出，“強(qiáng)化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，遏制重特大安全事故。”應(yīng)該說，政府監(jiān)管是外因，社會(huì)單位管理是根本。首先，社會(huì)單位領(lǐng)導(dǎo)要有責(zé)任心，要樹立主體責(zé)任意識(shí)。確保職工生命安全是單位領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任，安全是單位發(fā)展的第一要素。其次，要加強(qiáng)單位的自身管理，建立健全氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、隱患排查、災(zāi)害防御培訓(xùn)與設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)根固基，不能依賴政府。再者，社會(huì)單位要居安思危，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立氣象災(zāi)害隱患排查治理體系和災(zāi)害預(yù)防控制體系。另外，還要加強(qiáng)文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害管理從經(jīng)驗(yàn)管理，到制度管理，再上升到文化管理的轉(zhuǎn)變。

三、氣象災(zāi)害敏感單位安全管理工作是推進(jìn)氣象災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的有效舉措

氣象災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是指通過建立氣象防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任制，制定氣象災(zāi)害防御管理制度，排查治理氣象災(zāi)害隱患和監(jiān)控重大氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源，建立預(yù)防機(jī)制，規(guī)范活動(dòng)行為，符合有關(guān)氣象災(zāi)害防御法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，實(shí)現(xiàn)人、機(jī)、物、環(huán)均處于安全狀態(tài)。

惡劣天氣條件下和汛期安全生產(chǎn)中氣象防災(zāi)減災(zāi)工作，是氣象災(zāi)害敏感單位安全管理的重要內(nèi)容。氣象災(zāi)害敏感單位安全管理是通過前期氣象災(zāi)害敏感單位的申請(qǐng)、資料收集，現(xiàn)場(chǎng)核查，自評(píng)、初評(píng)、專家評(píng)審、資料歸檔，指導(dǎo)督促其落實(shí)相應(yīng)的氣象災(zāi)害防御措施等一系列活動(dòng)，強(qiáng)化其氣象防災(zāi)減災(zāi)的主體責(zé)任意識(shí)，變被動(dòng)防災(zāi)為主動(dòng)防災(zāi)。同時(shí)，通過了氣象災(zāi)害敏感單位類別認(rèn)證的單位，要及時(shí)根據(jù)《氣象災(zāi)害敏感單位安全氣象保障技術(shù)規(guī)范》（DB50/368-2010）中的相應(yīng)類別所應(yīng)采取的安全氣象保障技術(shù)要求，制定必要的氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的制度和規(guī)程，并嚴(yán)格按制度、規(guī)程來落實(shí)相應(yīng)工程性和非工程性措施。最終實(shí)現(xiàn)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人，做到資金投入到位、教育培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位，達(dá)到氣象災(zāi)害防御的標(biāo)準(zhǔn)化。

四、氣象災(zāi)害敏感單位安全管理工作是實(shí)現(xiàn)氣象災(zāi)害敏感單位科學(xué)防災(zāi)的有效舉措

氣象災(zāi)害敏感單位安全管理是通過氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理來預(yù)控災(zāi)害發(fā)生。一般來說，氣象災(zāi)害損失的嚴(yán)重程度，主要取決于天氣現(xiàn)象的劇烈度，如暴雨大、災(zāi)害重，暴雨小、災(zāi)害輕。但如果對(duì)可能發(fā)生的氣象災(zāi)害采取正確的預(yù)防措施，那么，自然現(xiàn)象的劇烈度與受災(zāi)程度之間就不是對(duì)應(yīng)關(guān)系，大暴雨不一定是大災(zāi)害，可能是小災(zāi)害甚至無災(zāi)害；如果事先不作科學(xué)評(píng)估，掉以輕心，不采取預(yù)防措施，小暴雨也可能釀成大災(zāi)害。因此，重要的問題是要正確評(píng)估可能發(fā)生的氣象災(zāi)害的程度，同時(shí)針對(duì)不同程度的災(zāi)害采取不同的預(yù)防措施，否則，小災(zāi)害大防，預(yù)防力度太強(qiáng)會(huì)造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，得不償失；而大災(zāi)害小防，預(yù)防力度太弱，會(huì)防不勝防，起不到預(yù)防作用，不能減輕災(zāi)害[6]。

氣象災(zāi)害敏感單位認(rèn)證是氣象災(zāi)害敏感單位安全管理的核心環(huán)節(jié)，氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是認(rèn)證的基礎(chǔ)。通過氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，氣象災(zāi)害敏感單位不僅可以掌握當(dāng)?shù)馗鞣N極端天氣現(xiàn)象情況，以及這些極端天氣現(xiàn)象幾年一遇、十年一遇、百年一遇、千年一遇的概率和暴雨、干旱等災(zāi)害性天氣的特點(diǎn)和發(fā)生頻率；還可以了解極端天氣現(xiàn)象、災(zāi)害性天氣與受災(zāi)程度之間的關(guān)系，弄清什么天氣會(huì)產(chǎn)生什么災(zāi)害，及其對(duì)生產(chǎn)和管理的關(guān)鍵部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的影響風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，可以根據(jù)不同災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，制定不同的防災(zāi)措施和預(yù)案來有效防災(zāi)。開展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有效解決了行業(yè)主管部門在安全隱患檢查不徹底、不全面的問題，避免履職不到位造成的瀆職或失職。

通過認(rèn)證的單位根據(jù)其氣象災(zāi)害敏感類別，按照《氣象災(zāi)害敏感單位安全氣象保障技術(shù)規(guī)范》（DB50/368-2010）要求，建立完善的監(jiān)測(cè)設(shè)施、預(yù)警信息接收終端等工程性措施和應(yīng)急處置預(yù)案等非工程性措施。一方面能為災(zāi)前的科學(xué)評(píng)估提供有針對(duì)性的基礎(chǔ)資料，另一方面也能在收到氣象災(zāi)害預(yù)警信息后，根據(jù)不同災(zāi)種和危險(xiǎn)等級(jí)采取針對(duì)性的防御措施，實(shí)現(xiàn)科學(xué)防災(zāi)。同時(shí)，由于社會(huì)單位建立了預(yù)警信息接收設(shè)施，可通過預(yù)警信息發(fā)布單位直接發(fā)送氣象災(zāi)害敏感單位，減少了中間環(huán)節(jié)，有利于氣象災(zāi)害敏感單位迅速響應(yīng)，為合理安排生產(chǎn)作業(yè)、組織搶險(xiǎn)救災(zāi)贏得了時(shí)間，避免了氣象災(zāi)害的擴(kuò)大，能夠有效降低氣象災(zāi)害造成的損失。如通過氣象災(zāi)害敏感單位認(rèn)證的巫溪縣大路鎮(zhèn)中學(xué)，在2014年“9.1”暴雨洪災(zāi)中，根據(jù)氣象災(zāi)害預(yù)警信息以及洪災(zāi)實(shí)況，及時(shí)啟動(dòng)預(yù)案，采取科學(xué)有效的防御和處置,安全地將1830名學(xué)生及100名教師在3天時(shí)間內(nèi)全部轉(zhuǎn)移，有效避免氣象災(zāi)害帶來的威脅[7]。

氣象災(zāi)害敏感單位安全管理是氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的重要內(nèi)容，是有效解決氣象防災(zāi)減災(zāi)“最后一公里”問題和氣象預(yù)警信息“用得好”問題的重要舉措。推動(dòng)氣象災(zāi)害敏感單位安全管理工作的關(guān)鍵，就是要落實(shí)地方政府的屬地責(zé)任、氣象部門的綜合監(jiān)管責(zé)任和其它行業(yè)部門的直接監(jiān)管責(zé)任以及企事業(yè)單位的主體責(zé)任，不斷完善氣象災(zāi)害責(zé)任性事故的追究制度。對(duì)于發(fā)生重大氣象災(zāi)害責(zé)任性事故，不僅要追究現(xiàn)任責(zé)任體單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還要一追到底，查清根子在哪里，到底是誰(shuí)的責(zé)任。是誰(shuí)的責(zé)任，就由誰(shuí)承擔(dān)。只有這樣，才能不斷強(qiáng)化氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的社會(huì)監(jiān)管，切實(shí)提高社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和全社會(huì)的氣象防災(zāi)減災(zāi)能力。

[1]姜琳、姜偉超.新華時(shí)評(píng):防災(zāi)不能僅以“預(yù)警”交差[EB/OL].http://news.xin-huanet.com/2013-10/10/c_117659491.htm,2013年10月10日.

[2]郭奔勝,詹奕嘉,周立民等.從“政策推動(dòng)”到“法治引領(lǐng)”——來自上海自貿(mào)區(qū)的探索與思考[EB/OL].http://sh.xinhua-net.com/2014-10/10/c_133704430_2.htm,2014年 10月10日.

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