從“蘭州自來水污染事件”剖析政府治理能力的提升

樊怡敏+井永珊

黨的十八屆三中全會首次明確地提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并提出一系列創(chuàng)新社會治理體制的新理念新舉措，以更好地維護最廣大人民群眾的利益，最大限度地推動和諧社會的建設(shè)，提高社會治理水平。政府作為社會治理的主導(dǎo)，在治理中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，政府治理能力的提升成為了推動國家治理能力現(xiàn)代化的核心要素。但就目前而言，政府在具體的社會問題的治理實踐中未能發(fā)揮好其應(yīng)有的作用，在治理中存在著角色的偏差，各種治理問題仍然存在。

一、“蘭州自來水污染事件”簡述

2014年4月10日，蘭州市威立雅水務(wù)公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴重超標，引發(fā)水污染事件。事發(fā)后，蘭州市立即成立應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動應(yīng)急預(yù)案并召開新聞發(fā)布會。蘭州市通報了水污染事件的原因是蘭州威立雅水務(wù)公司兩水廠之間的自流溝周邊地下含油污水導(dǎo)致了自流溝內(nèi)水體苯超標。而地下含油污水形成的原因有二：一是原蘭化公司一渣油罐曾于1987年12月28日8時50分發(fā)生物理爆破事故，有34噸渣油滲入地下；二是原蘭化公司一出口總管曾于2002年4月3日發(fā)生開裂著火，泄漏的渣油及救火過程中產(chǎn)生的大量消防污水滲入地下。[1]蘭州自來水污染事件雖然告一段落，但此次事件嚴重威脅了民眾的正常生活，引發(fā)了人們對于日常生活用水質(zhì)量的擔(dān)憂，以及對生存環(huán)境污染問題的焦慮。事件的發(fā)生在一定程度上影響了政府的形象，也折射出政府在社會治理中存在著許多問題，政府治理能力亟待提升。

二、“蘭州自來水污染事件”所折射的政府治理問題

社會治理是多元主體的協(xié)同治理，政府作為主導(dǎo)者，在社會治理中如何恰當(dāng)?shù)靥幚砼c市場、社會之間的關(guān)系是政府治理中的關(guān)鍵性與重點問題。而目前政府治理尚存在很大欠缺，治理能力仍有待提升，“蘭州自來水污染事件”的發(fā)生一定程度上反映出政府治理中存在的一些突出問題。

（一）政府治理理念滯后導(dǎo)致治理能力薄弱

蘭州自來水苯含量嚴重超標直接源于自流溝周邊地下含油污水，而含油污水卻是1987年與2002年的兩次突發(fā)事故產(chǎn)生的渣油滲入地下所致。在已經(jīng)存在嚴重安全隱患的情況下，政府仍然對問題視而不見，任其自由發(fā)展，直至在今天嚴重問題出現(xiàn)時，才不得已面對、解決。在蘭州自來水污染事件中，我們可以看出政府在社會治理中的被動姿態(tài)，一定程度上反映出了政府治理理念的滯后。政府不應(yīng)僅是事后的修補者，更重要的是其應(yīng)承擔(dān)事前預(yù)防者的角色，把類似事件遏制在萌芽期。正是政府治理理念的滯后，導(dǎo)致了政府治理能力的薄弱，也使得民眾對政府的信任度下降。

（二）政府治理中未能正確處理與市場之間的關(guān)系

供水本是公共服務(wù)，是涉及人民生命安全問題的領(lǐng)域，政府在放松壟斷的同時，要正確處理同獲得準入權(quán)的企業(yè)間的關(guān)系。就蘭州自來水事件來看，蘭州政府為了融資將蘭州自來水的供應(yīng)權(quán)通過市場化的方式下放給了威立雅水務(wù)公司，但卻忽視市場化的原始目的，將政府的監(jiān)管責(zé)任拋之腦后。由于市場主體是追求利潤最大化的經(jīng)濟人，在公共物品與公共服務(wù)領(lǐng)域，企業(yè)可能為了取得最大化的利益而不擇手段損害公眾利益，因此政府的監(jiān)管至關(guān)重要。市場中的水務(wù)公司為了自身的利益，在基礎(chǔ)設(shè)備老化，問題重重的情況下，很難主動進行改造、維修，此時就需要政府的投入與監(jiān)管來防止可能性危害的發(fā)生。然而在蘭州水污染事件中，政府對市場的監(jiān)管缺位，導(dǎo)致了蘭州供水系統(tǒng)的持續(xù)老化，最終釀成了此次污染事件。

（三）政府治理中未充分發(fā)揮社會組織的活力

社會組織作為引導(dǎo)行業(yè)行為，監(jiān)管、規(guī)范市場秩序，維護公民利益的載體，有效地彌補著政府治理的不足。在多元治理主體逐漸拓展的今天，各類社會組織在承接政府職能中的優(yōu)勢日益凸顯，政府開始接納并積極培育有關(guān)社會組織的發(fā)展，主動激發(fā)社會組織在治理中的活力。但在蘭州自來水污染事件的治理中，我們只看到了少數(shù)媒體的身影而未發(fā)現(xiàn)相關(guān)社會組織參與治理。相關(guān)的規(guī)范市場秩序的社會組織未能發(fā)揮監(jiān)督、規(guī)范市場行為的作用，導(dǎo)致了自來水安全在缺乏監(jiān)管的情況下污染問題嚴重惡化。這一方面反映了我國社會組織發(fā)展的環(huán)境存在問題，導(dǎo)致其社會治理力量薄弱；另一方面也反映了政府未真正認識到社會組織在治理中的積極作用，致使社會組織參與治理的渠道不暢，從而影響了社會組織活力的發(fā)揮。

三、提升政府在社會治理中的能力

針對治理中存在的問題，政府只有注重元治理能力的提升，以及科學(xué)界定同市場間的關(guān)系，為社會提供有利的參與環(huán)境，才能有效提升政府在社會治理中的的綜合治理能力。

（一）強調(diào)發(fā)揮政府元治理的能力

政府作為元治理的主體，它承擔(dān)的是設(shè)計機構(gòu)制度、提出遠景設(shè)想，它們不僅促進各個領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相協(xié)調(diào)。[2]要提升政府元治理的能力，就必須要重視發(fā)揮源頭治理的作用。

由于在現(xiàn)代社會高速運轉(zhuǎn)、高度開放的環(huán)境背景下，社會矛盾和社會問題常處于多發(fā)、易擴散、易激化的狀態(tài)，源頭治理顯得異常重要。在治理類似蘭州自來水污染事件的社會問題時，就應(yīng)注重源頭治理，加強對易出問題的重點領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)進行常規(guī)普查和日常監(jiān)測預(yù)警，做好預(yù)防、預(yù)測和排查工作，將可能的問題、矛盾在源頭化解，以減少不必要的損失。而不是像在處理蘭州自來水污染事件時等到社會問題凸顯并嚴重惡化的時候才開始成立應(yīng)急工作小組，啟動應(yīng)急預(yù)案，再去想辦法解決已惡化的問題。因為此時不僅社會問題的治理難度已增大，而且政府的公信力也會受到嚴重影響。此外，在做好預(yù)防預(yù)測工作的同時，也應(yīng)該要加強應(yīng)急管理體系建設(shè)，積極推進應(yīng)急管理工作的職業(yè)化和常態(tài)化，在應(yīng)對突發(fā)事件時保證治理工作的有序展開。通過組建職業(yè)應(yīng)急管理小組，加強應(yīng)急專業(yè)隊伍的建設(shè)，不斷提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量，培養(yǎng)專業(yè)應(yīng)急管理人才，治理復(fù)雜多變的社會問題。此外，如果在社會問題惡化的情況下，要重視對現(xiàn)場的控制，嚴格監(jiān)控社會問題的走向，迅速將矛盾控制在一定范圍內(nèi)，盡量減少摩擦與損失。事后控制也很重要，在反饋問題的同時，應(yīng)注重相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。

此外，政府還應(yīng)做好理順各部門間關(guān)系的工作，依據(jù)具體的法律法規(guī)明確規(guī)定各自的職責(zé)任務(wù)，通過具體的權(quán)力職責(zé)清單，清晰劃分各部門、各主體的權(quán)限與職能，防止在出現(xiàn)事故時各個相關(guān)部門推諉、扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，以“不在自己管理范圍”為由放縱事件持續(xù)惡化。

（二）科學(xué)界定同市場間的關(guān)系

市場經(jīng)濟以其獨特的運行規(guī)律，顯示了其在社會資源配置方面的巨大優(yōu)勢，與其他資源配置方式相比，市場機制是最具經(jīng)濟效率的。[3]十八屆三中全會首次提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，改變了以往的“市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”的理念，進一步強調(diào)了市場在資源配置中的重要性角色定位。然而由于市場不是萬能的，市場失靈時常發(fā)生，因此需要政府的干預(yù)，如何正確界定政府與市場之間的關(guān)系也就成為了有效發(fā)揮市場作用的前提。在協(xié)同治理的環(huán)境下，政府不僅要正確界定自身的角色，在有限政府的構(gòu)建中將管不好的、不應(yīng)管的都交給市場、社會來治理，更要科學(xué)地處理政府與市場及社會之間的關(guān)系，在可以完全競爭的領(lǐng)域放手讓市場來承接原來由政府管制的資源，不能完全放手的領(lǐng)域強化政府的監(jiān)管職責(zé)，嚴格規(guī)范市場的有序運轉(zhuǎn)。

而蘭州自來水污染事件，體現(xiàn)出了政府對市場化的誤讀，政府將市場化看作一種引進資本的目的，而非提高效率、改善服務(wù)的方式，由此導(dǎo)致政府對市場監(jiān)管的缺位，以及市場的失靈，最終釀成了苦果。因此，要有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，首先政府應(yīng)給市場提供公平開放的競爭環(huán)境，讓市場主體在激烈的競爭中增強行業(yè)內(nèi)主體間的相互監(jiān)督，促使市場主體在壓力環(huán)境下不斷改善自身產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量。其次，在一些準公共物品的提供中，政府可以不再從事物品與服務(wù)的生產(chǎn)，可以通過向市場購買或外包、特許經(jīng)營的方式將公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供權(quán)讓渡給企業(yè)，但政府必須保證公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，加強對市場經(jīng)營者的監(jiān)管，而不是在下放權(quán)力后即充當(dāng)“袖手旁觀者”的角色。政府必須把握好市場化不是目的而是手段的理念，在向市場提供開放的準入環(huán)境的同時，要強化政府相關(guān)的監(jiān)督與管理職責(zé)，保障市場規(guī)范有序的運轉(zhuǎn)。

（三）為社會提供有利的參與環(huán)境

1.完善社會治理機制的建設(shè)，保障公民參與權(quán)利的行使

社會治理的最終目的是保障人民群眾的權(quán)益，保證社會和諧、穩(wěn)定、健康地運轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)社會的“善治”。保障公民參與社會治理的權(quán)利，有助于了解公民具體需求，收集客觀民情，解決真實社會難題，真正維護人民利益。然而令人遺憾的是，近些年來類似蘭州自來水污染事件頻繁發(fā)生，公民飲用水問題層出不窮，人民生命安全受到極大威脅。然而由于公民力量的薄弱，加上政府的缺位與責(zé)任懈怠，以及目前不完善的訴求表達機制、權(quán)益保障機制等，導(dǎo)致無人問津，使得問題持續(xù)惡化。對于一個現(xiàn)代國家和社會來講，尊重公民的民主權(quán)利和利益訴求表達，暢通利益訴求表達的渠道，是促進社會穩(wěn)定的“安全閥”和消減社會不滿情緒的“泄洪裝置”。[4]在社會治理中，政府應(yīng)保證公民參與監(jiān)督市場主體的權(quán)利，通過完善訴求表達機制，為公民提供有效的投訴舉報渠道，借助人民群眾的力量及時了解社會動態(tài)與社會問題，及早地介入社會問題的排查，防控社會問題的激化。此外，通過完善權(quán)益保障機制，正確處理市場與公民的矛盾糾紛，合理地協(xié)調(diào)二者的利益關(guān)系，加大政府對危害人民群眾生存安全行為的責(zé)任追究與懲罰力度，充分維護消費者權(quán)益，防止出現(xiàn)公民因薄弱的自我維權(quán)意識而讓市場主體趁機侵害消費者利益的現(xiàn)象發(fā)生。

2.為社會組織提供自由的發(fā)展環(huán)境

社會組織作為社會治理中越來越活躍、越來越重要的主體之一，在解決市場失靈和政府失靈問題中發(fā)揮著強有力的作用。一些社會組織是作為不同類型群體的代表而出現(xiàn)的，作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，成為政府與社會之間對話、協(xié)商的重要渠道。[5]各個領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會通過制定相關(guān)的行業(yè)規(guī)范和秩序，對行業(yè)內(nèi)主體的行為加以引導(dǎo)和約束，對市場主體的行為進行監(jiān)督，從而助推市場行為有序進行。社會組織在我國當(dāng)今社會問題層出不窮而政府能力有限以致無法滿足日益增長的社會需求的背景下，在參與社會治理中展現(xiàn)出了獨特的優(yōu)勢，使得政府為社會組織提供優(yōu)良發(fā)展環(huán)境的任務(wù)顯得異常緊迫。

政府應(yīng)在政策和財政等方面給予社會組織以扶持，為那些有助于規(guī)范市場主體行為以及維護公民利益的社會組織提供發(fā)展的基礎(chǔ)保障。通過完善相關(guān)社會組織政策法規(guī)，為各類社會組織提供一個有序開放的外部環(huán)境。樹立社會組織不應(yīng)是接受機構(gòu)精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門，不是與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會的理念的基礎(chǔ)上，[6]明確社會組織的職責(zé)與權(quán)限，避免政府過多干預(yù)，防止社會組織的“行政化”傾向，為社會組織的發(fā)展提供一個高度開放而民主自由的環(huán)境。為此社會組織在參與社會治理中要正確認清自身的角色定位，避免過度行政化，以有效發(fā)揮社會民間的作用。而保障社會組織去行政化的前提在于降低社會組織的準入門檻，打破社會組織對政府公務(wù)人員的依賴，以及豐富社會組織資金籌集的渠道。

3.為社會媒體提供開放有序的參與平臺

在信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)充分發(fā)展的時代，社會媒體在監(jiān)督社會治理主體行為、促進社會問題與矛盾解決方面發(fā)揮著獨特的優(yōu)勢，尤其是近幾年來智能手機的廣泛應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)的普及，使得基層網(wǎng)民規(guī)模擴大，數(shù)量增多，給網(wǎng)絡(luò)媒體提供了可觀的受眾，在蘭州自來水污染事件中，媒體率先對事件進行了揭露，在社會輿論的壓力下，助推了政府相關(guān)部門的重視和行動，推動了整個事件的治理進程。近些年來，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，不僅手機客戶端得以不斷發(fā)展完善，同時也推動了各種微媒體的生成，二者的結(jié)合使得過去政府與社會之間的不順暢且繁瑣的溝通變得暢通便捷，催生了新時代指尖上的政民對話。微博、微信已成為政府喜愛的與社會溝通的渠道，官方微博、微信成為社會主體了解政府信息的便捷途徑，也成為政府進行公關(guān)的重要路徑。因此政府要加大力度為社會媒體的發(fā)展提供開放有序的發(fā)展平臺，讓多元社會媒體在社會治理中充分發(fā)揮各自獨特的優(yōu)勢。通過構(gòu)建公正開放的社會環(huán)境，讓各類媒體真正地成為信息披露的載體，而非政府的發(fā)言人，從而保證社會媒體客觀自由地向社會提供輿論信息，讓廣大的社會群體客觀地了解、掌握實時社會動態(tài)，從而強化對社會治理主體的有效監(jiān)督，維護人民群眾的合法權(quán)益。此外，由于網(wǎng)絡(luò)媒體低門檻的特性，容易導(dǎo)致信息的泛濫和失真，因此政府在為社會媒體提供開放平臺的同時，還需要通過相關(guān)具體可行而又具有較強約束力的法律法規(guī)來加強規(guī)范社會媒體的有序運行，最終構(gòu)建活潑開放而又規(guī)范有序的社會輿論環(huán)境。

參考文獻：

[1] 趙志鋒.記者親歷蘭州自來水苯污染事件全程[N].法制日報，2014-04-14.

[2] 蓋洪苑.基于元治理的政府主導(dǎo)型社區(qū)治理探究[J].青年與社會，2013（28）.

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[4] 魏禮群，何家成.加強和創(chuàng)新社會管理[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2011：280.

[5] 羅曉梅，周學(xué)馨.社會管理創(chuàng)新的理論與實踐研究[M].重慶：重慶出版社，2013：133.

[6] 陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：418.

作者單位：樊怡敏，中共重慶市委黨校研究生部

井永珊，韓國釜山國立大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波