我國人口老齡化背景下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式探析

鐘欣凌

摘 要：近年來，我國社會老齡化程度急劇加快，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式的壓力越來越大，已經(jīng)走到難以為繼的程度，社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合了家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢，必將成為養(yǎng)老服務(wù)的一種主流模式。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在著監(jiān)管機制不健全、資金供給不足、服務(wù)項目單一等問題，本文就我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題進(jìn)行分析并提出發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;社區(qū)養(yǎng)老;服務(wù)方式

人口老齡化是我國社會發(fā)展進(jìn)程中的一個重大問題。聯(lián)合國教科文組織定義，65歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎?%—14%為老齡化社會，14%以上則為高齡化社會。在我國，年紀(jì)達(dá)60歲則界定為老年人。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口為占總?cè)丝跀?shù)的13.26%，其中，65歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)的8.87%，并且有增長態(tài)勢。數(shù)據(jù)表明，我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式為家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老。機構(gòu)養(yǎng)老的方式一方面因為其成本較高，另一方面受家庭養(yǎng)老方式的傳統(tǒng)觀念影響，一直受老人排斥。社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合了家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢成為養(yǎng)老服務(wù)的一種重要方式。近年來，我國諸多城市已經(jīng)開始逐步開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，但此服務(wù)大多處于起步階段，在實施過程中，遇到了諸多問題尚待完善。本文試從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要性談起，就社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式存在的問題作探討。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要意義

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是指以社區(qū)為載體，以社區(qū)基層組織為主導(dǎo)，發(fā)揮政府、社區(qū)、家庭和個人多方面的力量，充分動員社區(qū)中的財力、物力和人力資源，在社區(qū)內(nèi)為老年人提供包括物質(zhì)、設(shè)施、衣食住的服務(wù)以及生活照料、醫(yī)療護(hù)理、心理保健、文化教育、體育娛樂、法律咨詢等方面服務(wù)的新模式。[1]社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要意義，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）統(tǒng)籌有效資源，降低養(yǎng)老成本

社區(qū)養(yǎng)老在人力資源、財力資源、物質(zhì)資源均有較大優(yōu)勢。在實施過程中，政府不僅要集合社區(qū)、家庭和個人的力量，還要各種措施吸引民間組織、非營利福利組織加入到社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域中來。這最大限度地整合利用了有效資源，降低了養(yǎng)老服務(wù)在人、財、力上的支出成本。

（二）提供就業(yè)崗位，增加就業(yè)率

《我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》調(diào)查顯示，我國城市居家養(yǎng)老家政服務(wù)和護(hù)理服務(wù)潛在市場規(guī)模已超過700億元。按照就業(yè)人員與需求老年人數(shù)的1：10的比例計算，2006年城市大約需要180萬服務(wù)人員，預(yù)計到2020年擴大為650萬人，平均每年增加30多萬個就業(yè)崗位。[2]養(yǎng)老服務(wù)的人員需求量為社會提供了再就業(yè)機會，通過就業(yè)培訓(xùn)，政府能一舉兩得，同時實現(xiàn)人員就業(yè)和社區(qū)養(yǎng)老兩大目標(biāo)。

（三）解決年輕人的精神負(fù)擔(dān)，彌補了老年人被家人照顧不足的問題

目前，我國家庭構(gòu)成已經(jīng)向“四二一”的結(jié)構(gòu)傾斜。即兩個青年人照顧四個老人和一個小孩。隨著社會的快速發(fā)展，年輕人承受著較大的生活壓力，城市人口流動量也日漸上升，大部分打工者身異地或能抽身照顧家庭的能力薄弱。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能妥善解決這類問題。如：志愿者在日間對部分老人提供打掃衛(wèi)生、聊天、購物的服務(wù)，既滿足了老人在家享受陪伴和關(guān)愛的精神需求，也能夠在一定程度為年輕人減輕負(fù)擔(dān)，彌補其陪伴和照料的不足。

（四）避免了部分老人需要遷居養(yǎng)老的問題，滿足了老年人生理和心理方面的適應(yīng)性需求

進(jìn)入老年，人的生理和心理都開始發(fā)生變化。從生理方面來講，老年人的肌肉和骨骼系統(tǒng)、心血管系統(tǒng)、呼吸系統(tǒng)、消化系統(tǒng)、內(nèi)分泌系統(tǒng)及泌尿系統(tǒng)、感覺器官、精神系統(tǒng)都逐漸開始退化。生理系統(tǒng)的衰退同時會引起一系列心理上的變化，這主要表現(xiàn)在反應(yīng)遲鈍、記憶力減退、注意力難集中、情緒消極、保守固執(zhí)等方面。老年人接受新事物的能力在變?nèi)酢?/p>

按照傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，兒女的生活地點的變遷，老人也會跟隨兒女遷居。而遷居的環(huán)境，大多是生活節(jié)奏較快的發(fā)達(dá)地區(qū)，有的甚至存在語言不通的問題。老人的身心變化使他們難融入新環(huán)境，難以建立新的人際關(guān)系，難以形成的新的歸屬感和安全感。社區(qū)養(yǎng)老人性化地解決了這個的問題，就地為給老人提供了便利性條件，使老年人能在熟悉的環(huán)境中安享晚年，同時也滿足了老年人傳統(tǒng)的落葉歸根的思想，解決了老年人的后顧之憂。

二、我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

20世紀(jì)70年代，香港率先將“社區(qū)照顧”引入安老服務(wù)中來，20世紀(jì)80年代我國大陸地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作開始逐步發(fā)展。在政府、非盈利機構(gòu)和民間組織的共同努力下，我國很多地區(qū)經(jīng)過摸索，在發(fā)展和改革中也探索出了適合本地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。但在實施過程中，仍然存在不少問題，主要體現(xiàn)以下幾個方面：

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系銜接不規(guī)范，監(jiān)管機制不健全

我國各地社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要由政府主導(dǎo)，社會及民間組織共同參與，這形成了區(qū)域、街道、社區(qū)三級組織架構(gòu)。然而，各部門之間分工沒有明確的界定，缺乏有效配合，造成了組織架構(gòu)社會角色地位的含糊不清。在此過程中，政府既要承擔(dān)社會福利職責(zé)，又要在市場經(jīng)濟(jì)中生存發(fā)展，責(zé)任大，負(fù)擔(dān)重。

在監(jiān)管方面，雖然有些地方政府對服務(wù)中心制定了明確的管理規(guī)定，但部分社區(qū)仍然存在“重形式，輕內(nèi)容”的情況。例如：有的社區(qū)為了體現(xiàn)工作業(yè)績，低價聘請家政人員對老人做最基本簡單的家政服務(wù)，拍照宣傳，找好資料上報后，便草草了事。養(yǎng)老服務(wù)缺乏監(jiān)管，且效果很少評估，這就嚴(yán)重影響了服務(wù)質(zhì)量的提升。根據(jù)08年《我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》調(diào)查顯示，我國社區(qū)服務(wù)需求總的滿足率只有15.9%，其中，家政服務(wù)率為22.61%，護(hù)理服務(wù)滿足率為8.3%，聊天解悶服務(wù)滿足率為3.61%。[3]如此的低滿足率，我們不得不反思監(jiān)管方面的不足。因此，建立長效的監(jiān)管機制非常必要。

（二）資金供給不足，籌資渠道狹窄

我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系經(jīng)過近20年的發(fā)展現(xiàn)已基本建立起來，但是與發(fā)達(dá)國家相比，仍然處于起步階段。制約其發(fā)展的主要因素之一是資金問題。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作資金來源主要以政府的財政支出為主，社會捐助、福利彩票收入為輔。雖然，近年來，我國政府高度重視社會保障問題，提供給社會保障事業(yè)的支出在不斷地增加，但是相對我國龐大的人口基數(shù)而言，還是杯水車薪。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一項民生需求，社會組織和個人有責(zé)任和義務(wù)分擔(dān)。我國社會民間組織處于發(fā)展階段，社會地位不高、缺乏公信力，并且養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資大、周期長、回報少，社會資本望而生畏，因此籌資非常有限。而對個人而言，我國大多數(shù)公民社會意識欠缺，并且值得信任的捐助渠道也十分有限。

（三）服務(wù)項目單一，服務(wù)內(nèi)容尚待完善

我國社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容主要有健康服務(wù)、生活服務(wù)、文娛服務(wù)、教育服務(wù)、婚姻服務(wù)、法律服務(wù)幾個方面。從服務(wù)內(nèi)容中，我們可以看出，政府對老年群體的關(guān)注，是從基礎(chǔ)物質(zhì)層面和精神生活層面兩方面著手。但是，從我國大連、青島、杭州、上海開展的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實施案例中，筆者發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對外宣傳的服務(wù)內(nèi)容看似豐富，實際卻因為活動場地、活動設(shè)施、生活配套、從業(yè)人員數(shù)量少、從業(yè)者缺乏專業(yè)性等多方面的原因養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容難以全面實施?，F(xiàn)今，社區(qū)對老人的服務(wù)方面大多只停留在物質(zhì)基礎(chǔ)上，對老人的精神需要關(guān)愛較少。2008年，中國老年心理關(guān)愛研究中心示范基地對南京400戶60歲以上的“空巢”老人進(jìn)行了抽樣調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：58.29%的空巢老人“感到很孤獨”，36.78%的老人“覺得活著沒意思”，更有70.83%的老人出現(xiàn)了“失眠”等不良反應(yīng)。還有一些老人雖然不在“空巢”家庭中生活，但仍然因為缺少親情、缺少與子女間的正常溝通交流而感到精神孤單無助。[5]老年人退休后，空余時間增多，生活圈子縮小，兒女對老年人的關(guān)注度也會降低，老年人必然需要精神關(guān)懷。由此可見，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該盡快加強對老年人精神層面的關(guān)注，建立精神慰藉服務(wù)的日常運作機制。

（四）從業(yè)人員數(shù)量及專業(yè)水平尚待提高，志愿者隊伍規(guī)模小

從業(yè)人員是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)重要組成部分。從業(yè)人員的基本素質(zhì)和專業(yè)化程度最直接地影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的實施開展。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的地位、工資待遇、福利相對較差，導(dǎo)致了大部分人才的流失。而從老人的心理及生理需求出發(fā)，養(yǎng)老服務(wù)所需要從業(yè)人員的專業(yè)水平相對較高，這導(dǎo)致了就業(yè)錯位的狀況。目前，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的從職人員往往是在社會上公開招聘的一些失業(yè)、退休的人員，且沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，這在很大程度上影響了老人所需養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

除了從業(yè)人員，志愿者隊伍也是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中必不可少的一部分。志愿者的非營利性幫扶，有利于減輕政府和家庭有償服務(wù)的資金投入，部分志愿者的專業(yè)化水平恰好能夠彌補從業(yè)人員專業(yè)方面的不足。但是，我國缺少對志愿者組織的關(guān)注，志愿者隊伍規(guī)模偏小，志愿者工作隨意性較大，且未有成熟的激勵機制和約束機制，這也會導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平不高、后勁不足的問題。

三、對策和建議

（一）發(fā)揮好政府的指導(dǎo)性作用

筆者這里提出的“政府的指導(dǎo)性作用”是指政府主動參與，發(fā)揮政府的職能，因地制宜出臺指導(dǎo)性政策制度，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指明方向。在實施過程中，政府要有清晰的權(quán)利劃分并要強有力地監(jiān)管。

社區(qū)養(yǎng)老追求服務(wù)的多樣化、服務(wù)主體的多元化，指導(dǎo)性的方針政策、完善的法律法規(guī)、嚴(yán)格的考評制度才能保障它的正常運行。我國各地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)都還屬于起步階段，缺乏一套完善的社區(qū)服務(wù)體系。因此，政府應(yīng)該加速建立并完善服務(wù)體系，有力地提出指導(dǎo)性意見，明確政府各部門的權(quán)利和分工，明確社區(qū)、家庭、社會組織應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，承擔(dān)起服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、服務(wù)效益評估以及服務(wù)糾紛仲裁的責(zé)任，促使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。[5]在運行過程中，政府要以身作則，以實際行動在社區(qū)營造敬老愛老的氛圍，弘揚我國的傳統(tǒng)美德，調(diào)動廣大社會組織和群體積極參與，增加社會的認(rèn)同感和責(zé)任感。

（二）加大投入，拓寬資金渠道來源

福利多元主義理論指出，社會福利是由公共部門、盈利組織、非盈利組織、社區(qū)、家庭共同來承擔(dān)的。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要發(fā)揮非政府組織和個人的力量，形成社會福利的多元化。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作是政府主導(dǎo)下的一項社會福利事業(yè)，因此，它的實施和發(fā)展需要社會多方面的力量共同承擔(dān)。要確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金的有效供給，則需要拓寬資金的渠道來源。

首先，政府應(yīng)將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入每年工作的整體規(guī)劃中，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金納入整體預(yù)算，加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，并制定詳細(xì)的支出方案，保證有專項資金切實用作社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基本設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

其次，社區(qū)應(yīng)該主動積極籌集資金。一方面要充分利用各種社區(qū)資源，引進(jìn)社會力量、投資入股相關(guān)附屬產(chǎn)業(yè)，以增加社區(qū)收入。如：租借社區(qū)空置的房產(chǎn)，有償轉(zhuǎn)讓社區(qū)服務(wù)設(shè)備的經(jīng)營權(quán)等等;另一方面，應(yīng)該加大對養(yǎng)老服務(wù)的宣傳力度，吸引社會企業(yè)、非營利性機構(gòu)、愛心人士的關(guān)注，通過愛心捐贈的方式籌集養(yǎng)老事業(yè)資金;第三方面，可以適當(dāng)提供有償服務(wù)，彌補養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的供需不足。如：在社區(qū)老年培訓(xùn)班開展舞蹈培訓(xùn)、乒乓球培訓(xùn)班的團(tuán)購活動，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的良性循環(huán)。

第三，家庭應(yīng)該承擔(dān)起贍養(yǎng)老人的責(zé)任?！白鹄稀?、“養(yǎng)老”、“愛老”是中華民族的傳統(tǒng)美德，兒女有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)老人的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費支出。雖然，大部分城市老人領(lǐng)取的養(yǎng)老金基本可以滿足他們的需求，但是由于近年來物價的大幅度增長，老年人的生活質(zhì)量受到較大沖擊。特別是老年人患病時期，子女的經(jīng)濟(jì)救助尤為必要。

（三）充實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)服務(wù)的多元化

首先，醫(yī)療保健服務(wù)是最基本的服務(wù)項目。身體健康問題是老年人最關(guān)注的話題。社區(qū)要盡快完善養(yǎng)老醫(yī)療保健設(shè)施，建立健全醫(yī)療保健服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開展多形式的醫(yī)療保健服務(wù)。如：在地方醫(yī)院、衛(wèi)生機構(gòu)要增設(shè)老年病?？崎T診和老年護(hù)理病床等專門項目，為老年人提供一個良好的就醫(yī)環(huán)境;再如，社區(qū)以醫(yī)院、衛(wèi)生機構(gòu)和衛(wèi)生學(xué)校為依托，定期開展老年人免費體檢、免費按摩、疾病預(yù)防、保健康復(fù)等服務(wù)。此外，在條件允許的情況下，還可以增設(shè)臨終關(guān)懷等服務(wù)項目?？傊?，社區(qū)醫(yī)療保健服務(wù)，要增大不同年齡段、不同需求、不同層次老人的受益面和覆蓋面，使老人真正就近、優(yōu)質(zhì)地享受便利性的服務(wù)。

其次，在社區(qū)內(nèi)增設(shè)老年日間照料中心、活動中心，滿足老年人精神層面的需求。建立社區(qū)老年人日間服務(wù)站，為老年人提供洗碗、拖地、打掃衛(wèi)生、聊天、閱讀陪伴、護(hù)理等服務(wù)項目;在社區(qū)建立老年活動中心，提供乒乓球室、舞蹈室等場地，還可以在社區(qū)老年活動中心內(nèi)增設(shè)舞蹈、唱歌、烹飪、書畫等興趣班，開展多樣性的活動，提高老年人的生活質(zhì)量。

第三，在社區(qū)內(nèi)建立法律咨詢服務(wù)中心，維護(hù)老人權(quán)益，幫助老年人解決贍養(yǎng)問題、養(yǎng)老權(quán)益保障問題、婚姻問題、退休金發(fā)放問題等常見的法律問題。通過知識宣傳、專題講座、法律咨詢和法律援助等形式解決老人困惑，幫助老人們維護(hù)自身權(quán)益。

（四）打造專業(yè)人才和志愿者相結(jié)合的隊伍

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量是社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的一項重要指標(biāo)。服務(wù)人員，作為一線工作群體，往往要面臨老人們心理和生理突發(fā)、多變的問題，其專業(yè)性和個人素質(zhì)是服務(wù)好壞最根本的保證。同時，社區(qū)服務(wù)僅僅靠社區(qū)從業(yè)人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而志愿者能有效地填補這方面的空白。因此，打造專業(yè)人才和志愿者相結(jié)合的服務(wù)隊伍才能順應(yīng)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的需要。

要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化，必須要加強從業(yè)人員的專業(yè)化培訓(xùn)，并有效對其管理監(jiān)督，規(guī)范服務(wù)隊伍管理。社區(qū)可以通過公開招聘、定期培訓(xùn)的方式吸收專業(yè)人才。從業(yè)之初，與從業(yè)人員簽訂具有服務(wù)年限的就業(yè)合同，進(jìn)行專業(yè)教育、崗位職能、職業(yè)道德等方面的培訓(xùn)，實行從業(yè)人員培訓(xùn)上崗、競爭上崗，保證從業(yè)人員的服務(wù)質(zhì)量。同時，社區(qū)可以聯(lián)系學(xué)?；蛘吲嘤?xùn)機構(gòu)在社區(qū)定期開設(shè)強化培訓(xùn)班，加深從業(yè)人員的老年人生理學(xué)、老年人心理學(xué)、醫(yī)療護(hù)理等專業(yè)知識。此外，社區(qū)要提高從業(yè)人員的待遇和社會地位，營造良好的外部環(huán)境，吸引更多人群加入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中來。糾正社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作是“零工”、“散工”、“保姆”、“鐘點工”等狹隘的認(rèn)識，推行從業(yè)人員持證上崗制度等等。

目前，我國的志愿者隊伍還處于發(fā)展階段，力量較為薄弱，筆者認(rèn)為組建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍，應(yīng)該從以下幾個方面著手實施。第一，社區(qū)要廣泛普及志愿者知識，對志愿者典型事跡進(jìn)行宣傳，號召廣大群眾加入到志愿者隊伍中去;第二，要積極發(fā)動社區(qū)居民，組建鄰里志愿者隊伍。正所謂“遠(yuǎn)親不如近鄰”，鄰里能夠更好地掌握并且關(guān)注老年人的動態(tài)和身體狀況，并有效地解決老人的實際問題;第三，將學(xué)校、機關(guān)單位、醫(yī)院納入志愿者隊伍重點宣傳陣地，建立長期的志愿合作關(guān)系，一方面有利于彌補專業(yè)人員缺乏，另一方面有利于使志愿者隊伍的穩(wěn)定、常態(tài)化發(fā)展。

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