毛澤東與新中國第一部憲法

◎毛 勝

（作者系中共中央文獻研究室副研究員）

1954年，毛澤東親自修改憲法草案

毛澤東的憲法情結

憲法是一個國家的根本大法，又稱“母法”，為規(guī)范國家和社會生活的各項法律法規(guī)的制定，提供了根本的依據(jù)。無論是在學生時代，還是在革命和建設的征程中，毛澤東對憲法始終保持高度關注。

早在1910年，尚在東山小學堂讀書的毛澤東，就在《新民叢報》第四號上的《新民說》第六節(jié)“論國家思想”處，寫了這樣一段批注：“正式而成立者，立憲之國家，憲法為人民所制定，君主為人民所擁戴；不以正式而成立者，專制之國家，法令為君主所制定，君主非人民所心悅誠服者。前者，如現(xiàn)今之英、日諸國；后者，如中國數(shù)千年來盜竊得國之列朝也。”這段批注，是迄今為止發(fā)現(xiàn)的毛澤東最早的政論文字，清晰地表達了他對君主立憲和封建專制兩種國家體制的理解，及其希望由康有為、梁啟超那樣的維新派進行改革，以英、日為楷模進行立憲變法的主張。

10年后的1920年，接受了馬克思主義的毛澤東，開始將自己對憲法的進一步認識，付諸革命的實踐。當時，他領導“驅張（湖南督軍張敬堯）運動”取得了勝利，決定接著開展湖南自治運動。新任湖南督軍譚延闿，為了籠絡人心，鞏固自己的統(tǒng)治，也聲稱將采取“湖南自治”、“還政于民”的政策。毛澤東抓住這個機會，與彭璜、龍兼公起草了《由“湖南革命政府”召集“湖南人民憲法會議”制定“湖南憲法”以建設“新湖南”之建議》，并于10月5日至6日在長沙《大公報》上公開發(fā)表。這個文件承認譚延闿為首的湖南省政府是一個“革命政府”，由這個政府召開人民憲法會議是比較現(xiàn)實的。文件進而提出：人民憲法會議代表，必須實行直接的平等的選舉，每5萬人中產生一個；由人民憲法會議制定憲法，根據(jù)憲法產生正式的湖南議會、湖南政府以及縣、區(qū)、鄉(xiāng)自治機關。如此進行，“新的湖南乃建設告成”。但是，這樣的“自治”是譚延闿無法接受的。1920年11月，取譚而代為湘軍總司令趙恒惕，更是撕下偽裝，露出反動的真面目。無情的事實，讓毛澤東認識到與軍閥商討憲法無異于“與虎謀皮”。

又過了10年，1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金縣葉坪村舉行，毛澤東當選為中華蘇維埃共和國臨時中央政府主席。根據(jù)大會主席團的決定，由任弼時、王稼祥、毛澤東等人組成的憲法起草委員會，討論制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，并經大會通過。這部《憲法大綱》明確規(guī)定：“中國蘇維埃政權所建設的是工人和農民的民主專政的國家。蘇維埃全政權是屬于工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的?！眹@著“工農大眾當家做主”，《憲法大綱》還具體地規(guī)定了勞動人民在各方面享有廣泛的民主權利。這就為臨時中央政府和各根據(jù)地的立法和施政方針確定了共同遵守的基本準則，不僅在當時起到了重大作用，而且有著不可磨滅的歷史意義。

隨著革命事業(yè)的發(fā)展和政治經驗的積累，毛澤東對憲法的認識也越來越深刻。1940年2月，他在延安深刻地指出：“在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法?！笨谷諔?zhàn)爭勝利后，毛澤東更是一再指出，必須結束國民黨的一黨專政，成立民主的聯(lián)合政府，并在全國解放之后實行自由的無拘束的人民的選舉，召開國民代表大會，制定憲法，選舉正式政府。1946年2月9日，在政治協(xié)商會議取得積極成果之際，毛澤東接見美聯(lián)社記者時還高興地說道：“總的方面，中國走上民主舞臺的步驟已經部署完成。各黨當前任務，最主要的是在履行政治協(xié)商會議的各項決議，組織立憲政府，實行經濟復興。共產黨于此準備出力擁護。對于政治的及經濟的民主活動，將無保留，出而參加?！钡?，蔣介石為了維護獨裁統(tǒng)治，很快就推翻了政治協(xié)商會議的決議，并挑起了大規(guī)模內戰(zhàn)。

經過3年多的艱苦戰(zhàn)爭，中國革命事業(yè)終于取得了偉大的勝利。為了建立一個真正由人民當家作主的新中國，中國共產黨和各民主黨派、無黨派民主人士及各人民團體一道，成功地召開了新的政治協(xié)商會議，即中國人民政治協(xié)商會議。1949年9月29日，政協(xié)第一屆全體會議一致通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》?！豆餐V領》包括序言和總綱、政協(xié)機關、軍事制度、經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等7章。在當時的歷史條件下，中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會的職權，《共同綱領》具有臨時憲法的作用。

毛澤東主持起草新中國第一部憲法

到1952年底，第一屆全國政協(xié)即將到期，當時面臨兩種選擇：一是盡快召開第二屆全國政協(xié)會議，二是召開《共同綱領》中規(guī)定時機成熟即應舉行的第一屆全國人民代表大會。經過慎重考慮，中共中央認為：在3年來所取得的偉大成就的基礎上，在大規(guī)模的經濟建設開始進行的時候，應該根據(jù)《共同綱領》的規(guī)定，定期召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，并開始進行起草選舉法和憲法草案等準備工作。1953年元旦，《人民日報》社論將“召集全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設計劃”列為1953年的3項偉大任務之一，得到全國人民的熱烈擁護。

1953年1月11日，毛澤東邀請18位黨外民主人士，召開座談會，專題聽取他們對召開全國人民代表大會和制定憲法的意見。有人在會上提出，現(xiàn)在就著手制定憲法，還有不少困難。還有人存有顧慮，擔心社會主義性質的憲法有可能對一些黨派、階級、團體不利？對比，毛澤東解釋說：“困難是可以克服的，孫中山先生領導的辛亥革命，在南京臨時政府成立后的幾天工夫，由19個代表（每省一個人）就搞出了‘臨時約法’。我們的《共同綱領》，經過大家討論，實際上搞起來，前后也不過一個月?！彼€說：“我們的重點是照顧多數(shù)，同時照顧少數(shù)。凡是對人民國家的事業(yè)忠誠的，做了工作的，有相當成績的，對人民態(tài)度比較好的，各民族、各黨派、各階級的代表人物都有份。”

經過毛澤東及周恩來的耐心工作，人們在召開全國人民代表大會和制定憲法這兩件大事上統(tǒng)一了思想認識。1953年1月13日，中央人民政府成立了憲法起草委員會，毛澤東擔任主席，委員有毛澤東、宋慶齡、李濟深、沈鈞儒等33人。但是，我國部分地區(qū)在1953年遭受嚴重自然災害。為集中力量救災，中央人民政府委員會于9月18日通過了關于推遲到1954年召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議，憲法的起草工作也相應推遲。

1953年底，中共中央決定成立憲法起草小組。憲法起草小組同樣由毛澤東親自掛帥，另外3人都是黨內的“筆桿子”：陳伯達、胡喬木、田家英。1953年12月27日，毛澤東率領憲法起草小組乘專列抵達杭州劉莊，專心為中華人民共和國起草第一部憲法草案。時任浙江省委書記譚啟龍回憶說：“毛主席住在劉莊1號樓。每天午后3點，他便帶領起草小組驅車繞道西山路，穿過岳王廟，來到北山路84號的辦公地點。當時北山路84號大院30號是由主樓和平房兩部分組成。主樓先前是譚震林一家居住的，譚震林調到上海后，我家搬進去了。我們讓出后，毛主席就在平房里辦公，憲法起草小組在主樓辦公，往往一干就是一個通宵?！?/p>

1954年6月11日，憲法起草委員會第七次會議通過《中華人民共和國憲法草案》

為了起草好憲法，憲法起草小組非常重視學習世界法律文明上的諸多案例。1954年1月15日，毛澤東給劉少奇并中央各同志發(fā)去電報，詳細介紹憲法起草小組的工作計劃，并列出相關參考資料，希望政治局委員及在京中央委員閱看。這些文獻包括：1936年蘇聯(lián)憲法及斯大林報告；1918年蘇俄憲法；羅馬尼亞、波蘭、德意志民主共和國、捷克斯洛伐克等國憲法；1913年天壇憲法草案、1923年曹錕憲法、1946年蔣介石憲法；法國1946年憲法等等。從中，我們看出毛澤東對制定憲法的重視和用心，不愧為做一項為新中國法制建設奠定千秋基業(yè)的大事。用他自己的話來說，就是：“憲法是一個國家的根本法，從黨的主席到一般老百姓都要按照它做，將來我不當國家主席了，誰當也要按照它做，這個規(guī)矩要立好?！?/p>

在杭州的3個多月時間里，毛澤東帶領憲法起草小組從起草憲法草案到一次又一次的修改，一共完成了4稿，并提交中共中央政治局擴大會議討論修改。其中，毛澤東修改審定的《憲法草案初稿說明》，比較集中地反映了起草憲法的指導思想：一是憲法草案從法律上保證實施過渡時期的總路線；二是憲法草案從法律上保證發(fā)展國家的民主化；三是憲法草案從法律上加強各民族的團結；四是憲法草案是《共同綱領》的發(fā)展；五是憲法草案的結構和文字力求簡明，字數(shù)連序言不足一萬字。

在憲法起草過程中，毛澤東不僅出觀點、出思想，而且在文字上做過多次修改，并在幾個稿子上多次寫下批語，傾注了極大的心血。比如，毛澤東強調起草憲法要“以事實為依據(jù)，不能憑空臆造”。他還強調，憲法要“簡單、明了、通俗易懂”。又如，他在研究1918年蘇俄憲法時，發(fā)現(xiàn)其將列寧寫的《被剝削勞動人民宣言》放在前面，作為第一篇。受此啟發(fā)，毛澤東決定像《共同綱領》一樣，在憲法總綱前面寫一段序言。這成為我國憲法的一個特點，一直保持到現(xiàn)在。

征求全國人民的意見

1954年3月23日，憲法起草委員會在北京舉行第一次會議，毛澤東主持會議并代表中國共產黨向會議提出了中共中央起草的《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。他在會上鄭重表示：“這個初稿可以小修改，可以大修改，也可以推翻另擬初稿?！?/p>

在進行認真而嚴肅的討論后，委員們接受了這個初稿，并決定將它分發(fā)給政協(xié)全國委員會、各大行政區(qū)、各省市自治區(qū)的領導機關、各民主黨派、人民團體和武裝部隊進行討論，廣泛征集各方面的意見。3月25日，中共中央正式發(fā)出通知，要求各地黨委認真組織對憲法草案初稿的討論，并設立有各方面人士參加的專門機構，配備得力人員，及時將討論意見進行綜合整理，在每次會后的一天內報憲法起草委員會辦公室。從這一天開始，到6月11日結束，共計8000多人參加了討論，提出修改意見5900多條。憲法起草委員會認真研究每一條意見，對初稿進行了討論修改。

6月11日，憲法起草委員會召開第七次會議，一致同意將憲法草案提交中央人民政府委員會，標志著憲法起草工作勝利結束。在這次會議上，毛澤東總結說：“憲法的起草，前后差不多7個月。最初第一個稿子是在去年11、12月間，那是陳伯達同志一個人寫的。第二稿，是在西湖兩個月，那是一個小組起草的。第三稿是在北京，就是中共中央提出的憲法草案初稿，到現(xiàn)在又修改了許多。每一稿本身都有許多修改。在西湖那一稿，就有七八次稿子。前后總算起來，恐怕有一二十個稿子了。大家盡了很多力量，全國有八千多人討論，提出了五千幾百條意見，采納了百把十條，最后到今天還依靠在座各位討論修改。總之是反復研究，不厭其詳。將來公布以后，還要征求全國人民的意見。憲法是采取征求廣大人民的意見這樣一個辦法起草的。這個憲法草案，大體上是適合我們國家的情況的?！?/p>

6月14日，毛澤東主持召開中央人民政府委員會第30次會議，通過了《中華人民共和國憲法草案》和《關于公布中華人民共和國憲法草案的決議》。毛澤東在會上講到憲法的意義時，指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！痹诒頉Q前，李濟深、宋慶齡、張瀾、黃炎培等人紛紛發(fā)言。他們結合自己的切身經歷，指出：“中國人民要求立憲行憲已經有五六十年了，但是從來不曾有過真正民主的憲法。如今，中國人民多年來流血奮斗所尋求的目的，由于中國共產黨和毛主席英明正確的領導，就要如愿以償了。這將是中國自有歷史以來第一部人民的憲法，是真正的名副其實的人民憲法，也是領導中國人民走上社會主義大道的憲法。在憲法草案中體現(xiàn)了建設性、和平性、團結性和進步性。”

6月16日，《人民日報》公布了憲法草案全文，并發(fā)表題為《在全國人民中廣泛地展開討論中華人民共和國憲法草案》的社論。在隨后的兩個多月里，全國約有1.5億人參與討論，提出的意見有138萬多條，充分反映了人民群眾對新中國第一部憲法充滿真誠而熱切的期盼，這也極大地激發(fā)了人民群眾參政議政的政治熱情。當時在起草委員會秘書處工作的許崇德，時隔多年后回憶說：“我印象最深的就是憲法草案的全民討論。1954年，我國發(fā)生了嚴重的洪澇災害。憲法草案公布的時候正好是6月，很多地方都被水淹了，地方黨委就組織群眾在防洪大堤上開小組會討論，場面相當感人?！薄坝懻摰贸龅囊庖姵汕先f，可是洪水已經沖垮了公路，鐵路也不通，怎么辦？各地就用飛機大包大包地運材料。當各地的意見送到北京，我一看，都是用一層層的油紙打包捆好的。打開的時候，我心里真是特別激動，在如此困難的條件下，人民群眾依然對新中國的憲法充滿了期盼?！?/p>

“五四憲法”的誕生

1954年9月9日，憲法起草委員會召開第八次會議，在吸收各地意見的基礎上，最終形成了《中華人民共和國憲法草案（修正稿）》。9月20日，一屆全國人大一次會議舉行全體會議，表決通過了《中華人民共和國憲法》，史稱“五四憲法”。出席這次會議的代表共1197人，投票1197張，同意票1197張。中國各族人民經過長期的艱苦斗爭，終于有了一部代表自己利益、體現(xiàn)人民民主原則和社會主義原則的憲法。憲法第一條就是：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主國家?！?/p>

“五四憲法”的內容，包括總綱、國家機構、公民基本權利和義務、國旗國徽首都共4章106條。它把黨所創(chuàng)建的基本制度和黨所制定的基本方針和重要政策予以憲法化、條文化，為我國后來的民主建設與制度建設奠定了基礎，是我國走向依法治國的重要標志和新的起點。

當時，蘇聯(lián)的憲法被稱為“斯大林憲法”。所以，有同志建議把新中國第一部憲法稱為“毛澤東憲法”，也有同志請求授予毛澤東最高榮譽勛章。此外，為北平和平解放作出重大貢獻的傅作義表示，雖然毛澤東抹去了“中華人民共和國主席是國家元首”這一條，但是“這并不能抹去億萬人民衷心的愛戴。愈謙遜愈偉大，愈偉大愈謙遜”。就這些意見，毛澤東語重心長地說了一段話：“有人說，憲法草案中刪掉個別條文是由于有些人特別謙虛。不能這樣解釋。這不是謙虛，而是因為那樣不適當、不合理、不科學。在我們這樣的人民民主國家里，不應當寫這樣不適當?shù)臈l文。不是本來應當寫而因為謙虛才不寫?？茖W沒有什么謙虛不謙虛的問題。搞憲法是搞科學。我們除了科學以外什么都不要相信，就是說，不要迷信。中國人也好，外國人也好，死人也好，活人也好，對的就是對的，不對的就是不對的，不然就叫做迷信。要破除迷信。不論古代的也好，現(xiàn)代的也好，正確的就信，不正確的就不信，不僅不信而且還要批評。這才是科學的態(tài)度。”

毛澤東對憲法的科學態(tài)度，還表現(xiàn)在他對憲法中可能存在問題的論述上。毛澤東認為，“憲法不是天衣無縫，總是會有缺點的?！煲聼o縫’，書上這樣說過，但天衣我沒有看見過，也沒有從天上取下來看過。我看到的衣服都是有縫的，比如我穿的這件衣服就是有縫的。憲法，以及別的法律，都是會有缺點的，什么時候發(fā)現(xiàn)就及時修改。反正全國人民代表大會會議一年一次，隨時可以修改?！?982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的現(xiàn)行憲法（“八二憲法”），就建立在“五四憲法”的基礎之上，是對“五四憲法”的繼承和發(fā)展。