地方政府招商引資過程中存在的主要問題和對策

黃慧雅

摘 要：外資在中國改革開放三十幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，招商引資也成為地方政府廣泛采用的重要政策。招商引資政策在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也產(chǎn)生了不少問題，如地區(qū)政府間的惡性競爭、產(chǎn)能過剩、生態(tài)環(huán)境的惡化等。這些問題已引起高度的關(guān)注和重視，面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，更新地方政府招商引資理念，轉(zhuǎn)變政府招商引資職能，健全監(jiān)督考核機(jī)制，重視法制環(huán)境建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為我國地方政府促進(jìn)招商引資健康發(fā)展的重要工作內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：地方政府；招商引資；問題；對策

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）12-0048-03

一、目前我國地方政府招商引資的主要模式和政策

從1978年開始，中國開始實(shí)行改革開放政策，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)即引進(jìn)外資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展的軌道。從1980年開始沿海4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先進(jìn)入了依靠優(yōu)惠政策來吸引外資的大規(guī)模的招商引資的道路，隨后在東部經(jīng)濟(jì)特區(qū)的示范作用下于20世紀(jì)90年代中期西部地區(qū)也開始了以地方政府為主導(dǎo)的新一輪的招商引資熱潮并一直延續(xù)至今。

改革開放三十幾年的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史在某種程度上可以看成是一部吸引利用外資、改革內(nèi)資、壯大民間資產(chǎn)的發(fā)展歷史。在這個(gè)過程中，地方政府扮演了相當(dāng)重要的角色?？偨Y(jié)起來，中國各地地方政府的招商引資模式主要有三種：（1）政策招商，通過財(cái)政和稅收優(yōu)惠政策吸引投資者；（2）產(chǎn)業(yè)招商，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)政策有選擇地吸引外資；（3）服務(wù)招商，通過優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和優(yōu)良的投資環(huán)境來吸引投資者。第一種模式門檻比較低，在很長的一段時(shí)間內(nèi)是地方政府尤其是某些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府招商引資的主要模式；第二種模式則需要具備相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)；第三種模式則需要地方政府明確服務(wù)的機(jī)制、定位等。

在資本普遍不足的背景下，吸引外資成為了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要目標(biāo)和方法，而在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)優(yōu)惠政策和待遇又成為了地方政府間競爭和吸引外資的主要手段。國內(nèi)學(xué)者沈木珠認(rèn)為國內(nèi)優(yōu)惠待遇的內(nèi)容和使用范圍都是極其廣泛的，主要包括以下六個(gè)方面：其一，稅收優(yōu)惠，即在企業(yè)所得稅方面給予外資企業(yè)優(yōu)惠，該項(xiàng)優(yōu)惠是中國外商投資法律和地方政府優(yōu)惠政策的重要內(nèi)容；其二，土地使用優(yōu)惠，即外商在土地使用費(fèi)和時(shí)間上享有優(yōu)惠待遇；其三，外匯管理優(yōu)惠，即外商投資企業(yè)相互間外匯余缺的調(diào)劑；其四，產(chǎn)品銷售和物資供應(yīng)等的優(yōu)惠；其五，勞務(wù)費(fèi)用的優(yōu)惠；其六，水電等條件優(yōu)先提供。

二、地方政府招商引資中存在的主要問題

在中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的過程中，外資起到了很大的作用，為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力，是中國經(jīng)濟(jì)保持高速增長不可或缺的力量。但隨著地方政府不斷介入，招商引資競爭的不斷加劇，各地的招商引資并非總是成功的，存在很多的問題。

1.內(nèi)外資企業(yè)不平等。地方政府對外資企業(yè)青睞有加，注重對外資企業(yè)的引進(jìn)、服務(wù)和支持，而引進(jìn)外資的多少很多時(shí)候成為了地方企業(yè)政績的主要關(guān)注點(diǎn)。在政策優(yōu)惠和行業(yè)準(zhǔn)入等方面人為地設(shè)置了內(nèi)外資的差別，尤其是在內(nèi)外資所得稅統(tǒng)一之前，2008年1月1日以前，我國的企業(yè)所得稅按內(nèi)資、外資企業(yè)分別立法，外資企業(yè)適用1991年七屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，內(nèi)資企業(yè)適用1993年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》，從而導(dǎo)致很多地方民間資本和民營企業(yè)沒有得到有效的利用和挖掘，而這卻應(yīng)該是我國各地地方經(jīng)濟(jì)更大的增長動力，所以當(dāng)歐美甚至全世界出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和衰退時(shí)，外資撤資或出口受阻時(shí)，很多地方的經(jīng)濟(jì)增長下滑。

2.各地方政府間的惡性競爭以及缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。由于普遍資金缺乏，很多地方政府為了爭取地方的利益以及政績，經(jīng)常出現(xiàn)盲目和惡性競爭的情況，競相通過優(yōu)惠政策來吸引外資，造成了很多資源和能源的浪費(fèi)，甚至一度出現(xiàn)了投資熱。很多地方政府在吸引來外資后，缺乏相應(yīng)的制度和量化考核機(jī)制，外資企業(yè)的投入產(chǎn)出比例很低，很多引進(jìn)的項(xiàng)目與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃并不匹配，這種引進(jìn)的外資并沒有給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來促進(jìn)作用，反而因?yàn)橹貜?fù)投資和建設(shè)給相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來產(chǎn)能過剩，由于地方GDP主義的驅(qū)動，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了產(chǎn)能過剩的經(jīng)濟(jì)周期。有分析稱，產(chǎn)能過剩成中國經(jīng)濟(jì)“核威脅”，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)也帶來了很大的后遺癥。比如目前高耗能的電解鋁、鋼鐵制造，新興產(chǎn)業(yè)的光伏太陽能和風(fēng)電，以及造船和鋼鐵業(yè)中高端產(chǎn)品的硅鋼，均被業(yè)界公認(rèn)為“產(chǎn)能過?！?。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2012年3月至2014年10月，PPI（國內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)）已連續(xù)出現(xiàn)32個(gè)月的負(fù)增長。這說明，國內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)已長期不景氣，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，庫存居高不下已久。歐美國家對于產(chǎn)能過剩的一般標(biāo)準(zhǔn)是，產(chǎn)能利用率或設(shè)備利用率低于79%就有可能存在產(chǎn)能過剩情況，而超過90%則是產(chǎn)能不足。若是在79%～90%之間，則說明該產(chǎn)業(yè)正常運(yùn)行。

表1 2014年我國部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能/設(shè)備利用率

數(shù)據(jù)來源：2014年各行業(yè)研究報(bào)告，2014年工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析。

3.地區(qū)福利下降和生態(tài)環(huán)境惡化。在招商引資過程中地方政府所采用的優(yōu)惠政策實(shí)質(zhì)上是招商引資的成本，地方政府在引資的時(shí)候往往夸大了外資對本地經(jīng)濟(jì)的拉動作用，而實(shí)際上，雖然外資進(jìn)入確實(shí)會帶來就業(yè)和工資收入，但如果這種就業(yè)和工資收入不能抵消優(yōu)惠政策所帶來的地方收入的減少，那么當(dāng)把地區(qū)作為研究對象時(shí)，這種優(yōu)惠政策帶來的就是地區(qū)福利的下降。而很多地方政府在招商引資的過程中為了爭取到外商的投資，除了采取常用的優(yōu)惠政策、稅收減免等方法外，往往還有低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地和降低企業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等措施來爭取外企和資金。地方政府以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)，對一些外資企業(yè)的投資行為缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致很多企業(yè)在地方政府的無視下對當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)、土地以及環(huán)境等進(jìn)行破壞性地開發(fā)，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，侵害了當(dāng)?shù)氐拈L遠(yuǎn)利益。

4.政策的不穩(wěn)定帶來政府信用缺失。為了促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地方政府都積極參與到招商引資工作中來，希望通過運(yùn)用招商引資獲得更多更大的經(jīng)濟(jì)效益，以此來完成規(guī)定的投資任務(wù)。部分地方政府為了短期完成招商引資工作，只是在自己任期范圍內(nèi)推行招商引資工作，而沒有考慮到長遠(yuǎn)的效益和利益。而在一個(gè)開放的經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，穩(wěn)定的投資政策是市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，制定的政策體現(xiàn)了政府的權(quán)威，應(yīng)具有法律效力，不能因政府領(lǐng)導(dǎo)的更換而更換，不能因政府的換屆而失效。如果政策不夠穩(wěn)定，投資者就會考慮如何利用政策的漏洞和降低政策不穩(wěn)定帶來的風(fēng)險(xiǎn)。很多地方政府在招商引資過程中的政策經(jīng)常朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性，比較突出的是后任政府對前任政府的不負(fù)責(zé)，新官不理舊事，一屆政府一朝政策，很多承諾的政策沒有落實(shí)，這就造成了外商投資者對政府的不信任，削弱了地方政府的公信力。

三、完善地方政府招商引資的對策和建議

從各方面的分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，招商引資確實(shí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生性因素，是助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，尤其是在國內(nèi)資本缺乏的情況下，但絕不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性因素，不管是地區(qū)也好還是從整個(gè)國家來看，通過各種手段和方法形成自身的核心競爭力，注重可持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新，科學(xué)管理產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，才能帶來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和健康發(fā)展。所以地方政府的招商引資工作可以從以下幾個(gè)方面來調(diào)整。

1.加強(qiáng)招商引資的立法，規(guī)制地方政府間的惡性競爭。前面提到在資金都緊缺的情況下，各地區(qū)政府為了完成相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在招商引資過程中自行制定了某些與國家政策相違背的優(yōu)惠政策，在一定程度上是和國家的法律法規(guī)執(zhí)行不夠嚴(yán)格，違規(guī)行為沒有得到及時(shí)制止和懲戒有關(guān)。所以要規(guī)范地方政府招商引資首先必須要嚴(yán)格執(zhí)行和規(guī)范法規(guī)政策，同時(shí)加大監(jiān)管力度。其次，這里所說的立法也包括在對外資投資之后的監(jiān)管、監(jiān)督和管制，政府在具體的招商引資政策制定過程中，應(yīng)該充分考慮到國家的大政策方針和產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)境保護(hù)政策，以及地方政府的小方針及發(fā)展方向，不能只一味地追求利益，從而忽視了對資源和環(huán)境的破壞，堅(jiān)決杜絕犧牲環(huán)境浪費(fèi)資源等只注重短期利益的招商行為，地方政府也應(yīng)該通過人大立法來堅(jiān)決控制地方引進(jìn)高污染和高能耗項(xiàng)目。

2.引導(dǎo)地方政府認(rèn)識外資的作用，完善現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系。外資對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著很大的促進(jìn)作用，優(yōu)惠政策對外商也有積極作用，但這些都不應(yīng)該被高估，有些區(qū)域雖然實(shí)施了優(yōu)惠政策，但其區(qū)委的不利因素并沒有被優(yōu)惠政策所改變，比如我國最早確立的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其在政策方面是類似的，但吸收的外資卻有很大的差異。而外資也不是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在因素，健康的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、良好的投資環(huán)境、合理的人力資源庫才是一個(gè)地區(qū)乃至國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的主要因素，所以應(yīng)該合理地引導(dǎo)地方政府認(rèn)識到這些才能合理地制定吸引外資的政策和合理地進(jìn)行招商引資工作。地方政府爭相利用優(yōu)惠政策來吸引外資除了想推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)還有一個(gè)很重要的目的就是為了個(gè)人的政績和仕途。為了規(guī)范地方政府的招商引資行為就必須完善現(xiàn)行偏重GDP、稅收收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制，強(qiáng)化對地方綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、群眾生活水平、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展情況、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的考核。2013年底，中央組織部下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》，提出不能僅僅把地區(qū)GDP（生產(chǎn)總值）及增長率作為考核評價(jià)政績的主要指標(biāo)，政績考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，并完善考核指標(biāo)。隨著各級政府對干部政績考核機(jī)制的不斷完善，各地違規(guī)進(jìn)行招商引資的動力將逐步減弱，直至消除。

3.提高招商引資過程中的服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)服務(wù)型政府。我們目前很多地方的招商引資工作中政府成了主導(dǎo)者和決定者，對招商引資工作干預(yù)過多，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，招商引資應(yīng)該由政府為主導(dǎo)行政干預(yù)為基礎(chǔ)過渡到以企業(yè)為主題市場為基礎(chǔ)，政府在招商引資過程中要積極發(fā)揮企業(yè)的自主性，政府的主要工作應(yīng)該是積極為投資商在土地征收、土地使用、占用土地審批、資源實(shí)現(xiàn)共享方面做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，提高服務(wù)質(zhì)量，打造公平的投資環(huán)境，杜絕管理部門在土地的辦證審批、協(xié)調(diào)服務(wù)中進(jìn)行變相收費(fèi)，間接地或者直接地收受好處費(fèi)。提供高效、便捷和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)應(yīng)該是以后招商引資工作中政府最主要最直接的工作，轉(zhuǎn)變政府對于社會、市場和企業(yè)的管理模式，推動政府由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這也是地方投資環(huán)境中一個(gè)很重要的因素。

4.注重人才的培養(yǎng)，提高本地企業(yè)的競爭力。知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高素質(zhì)和高水平的人才企業(yè)提高生產(chǎn)力的根本，一個(gè)擁有大量熟練勞動力和高素質(zhì)人才的地區(qū)也必然被投資者青睞。地方政府應(yīng)該重視且不斷加大對教育的投入，注重人力資源的儲備，不斷地儲備和吸引優(yōu)秀的人才。前面也提到，外資是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生因素，本地企業(yè)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中間力量，國內(nèi)和地區(qū)內(nèi)的企業(yè)發(fā)展是不應(yīng)該被忽視的。而從吸引外資的角度來說，外商在直接投資選擇區(qū)位的時(shí)候人才因素和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的實(shí)力都是研究的重要內(nèi)容，是外商投資和發(fā)展過程中不可或缺的重要因素，所以培養(yǎng)人才發(fā)展本地企業(yè)不僅是吸引外資的重要方式，也成為地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要來源。

四、結(jié)語

改革開放以來，國外資金和技術(shù)的進(jìn)入直接推動了我國的資本聚集和技術(shù)進(jìn)步，給國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了活力，招商引資工作也逐漸受到了地方政府的高度重視。地方政府在招商引資過程中所起到的作用是不可忽視的，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用，在很大程度上推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在具體的招商引資過程中，仍然存在諸多困難和問題。在招商引資的制度方面仍然存在不完善，對招商引資工作帶來潛在的隱患，如何解決這些問題，充分發(fā)揮地方政府在招商引資工作中的引導(dǎo)作用，是我們目前應(yīng)該重點(diǎn)思考的問題。

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制改革”研討會論文集，2011.

Abstract：Foreign investment plays an important role in the economic development during past 30 years. Attracting investment has been the important policy of local governments. This policy has been promoting local economic，but at the same time，leading to several problems，such as cutthroat competition between local governments，excess production capacity，and deterioration of the ecological environment. These problems have aroused high attention. Facing the high development of the economic and the continuous of improvement of the market economic system，local governments should update the idea，transform the government function，improve the supervision mechanism and pay attention to the legal environment construction.

Key words：local government；attracting investment；problems；countermeasures

[責(zé)任編輯 陳丹丹]