基層審計機關貫徹新預算法的工作思路

趙明華

一、嚴格預算審計，實現(xiàn)公共預算資金的審計監(jiān)督全覆蓋

為了推動全口徑預算，嚴肅財經紀律，基層審計機關長期將非稅收入、專項資金作為每年審計監(jiān)督的重點內容。在審計實踐中，審計機關發(fā)現(xiàn)大量違反預算法的行為，主要表現(xiàn)：一是部門預算編制不細化，預算剛性約束不力，一些執(zhí)收執(zhí)罰部門和單位存在截留延壓非稅收入的現(xiàn)象；二是非稅收入存在返還現(xiàn)象，導致公共財政資金分配不公；三是違規(guī)減免稅費和財政專項收入，使大量財政收入流失。同時，違規(guī)征收管理基金，截留挪用，導致預算不完整，資金胡支亂花、財政資金使用效果不好；四是往來資金不清理，掛賬時間長，大量的專項資金使用不經人大審批，資金使用效率低下。新預算法明確將非稅收入、特別是財政超收收入等納入預算管理范圍，把政府的全部收支裝進了法律制度的籠子里，拓展了財政收支審計的內容和范圍。改變了過去只有一般公共預算、政府性基金預算的局面，將國有資本經營預算、社會保險基金預算納入預算范圍。深化了預算的完整性，從法律層面明確了預算資金審計的內容和范圍，為實現(xiàn)預算審計全覆蓋提供了法律保障。

作為基層審計機關要積極推動審計全覆蓋，推動全口徑的預算管理。一是要細化部門預算編制，嚴格預算執(zhí)行、增強預算的剛性約束；二是積極實行全口徑預算審計，將執(zhí)收執(zhí)罰單位所需要的辦案經費全額列入預算管理，保證執(zhí)法的公正性和嚴肅性，糾正一些部門和單位將非稅收入延壓、截留不上繳財政的違紀違規(guī)問題；三是認真清理過渡戶，清理往來戶資金，盤活存量資金、用好增量資金，確保超收收入合法合規(guī)使用。特別是要加大對土地出讓金收支的審計力度，清理以前年度土地出讓金流失的問題，把有限的資金用在刀刃上；四是對違規(guī)減免專項收入的問題，要加大審計力度，加大追征力度，確保財政收入不流失；五是加大社保資金、惠民資金、“三農”專項資金的審計力度，確保專項資金社會效益的發(fā)揮；六是與時俱進，調整審計思路，隨著跨年度預算平衡機制的逐步建立，審計對預算調整權的監(jiān)督重點將從超收收入的安排使用轉向跨年度預算平衡規(guī)模、中長期財政規(guī)劃的合理性。尤其是專項結余資金、往來款項資金的分配使用是下一步審計工作思考的重點。

二、嚴格貫徹中央八項規(guī)定，進一步加強審計整改和問責

為貫徹黨中央關于厲行節(jié)約反對浪費的要求，推動建設廉潔政府，針對現(xiàn)實中存在的奢侈浪費問題，新預算法做出了嚴格規(guī)定，硬化支出預算約束。如第十二條確定了“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則。第三十七條規(guī)定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確。法律責任的缺失和模糊使審計處理僅能提出加強管理、規(guī)范行為的建議，在一定程度上導致很多審計查出的問題整改不到位，甚至屢查屢犯。新預算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度。如對政府及有關部門違規(guī)舉債、挪用重點資金，或在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。

支出預算約束的硬化和法律責任的明確，將有助于審計處理意見與預算問責制度落到實處?；鶎訉徲嫏C關要加大部門預算支出審計力度，整合力量和資源，改進審計手段，探索聯(lián)網審計經驗，擴大財政同級預算審計的范圍，深化審計內容，提高審計實效，關注政府部門運行成本，關注政府“三公”經費及會議費使用，關注公車改革后的動向，從審計層面提出合理化的建議。

三、加強政府性債務審計，促進政府性債務管理的規(guī)范化

新預算法頒布以前，地方政府性債務管理比較不規(guī)范，債務資金投向不合理，償還機制不明確，債務底子不清，債務邊界不明。新預算法的頒布，為政府性債務資金的合理合法使用奠定制度保障。新預算法要求在嚴格控制風險的前提下有限地放行地方政府舉債，并對地方政府債務問題作出了明確規(guī)定：一是限制主體，必須經國務院批準的省級政府才可以舉借債務；二是限制用途，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；三是限制規(guī)模，列入預算調整方案；四是限制方式，采取政府債券方式，嚴格追責。根據(jù)新預算法的規(guī)定，基層審計機關要結合財政同級預算審計和決算審計，實行縣區(qū)政府財政預決算與政府性債務一起審計的模式，摸清情況、揭示風險隱患，為政府性債務動態(tài)管理提供強有力的決策依據(jù)，確保財政安全，維護區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。

四、加大審計結果公告力度，進一步促進財政預算公開透明

財政預算公開是政府信息公開的重要內容和公共財政的本質要求，對于保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，加強法治政府建設具有重要意義。由于在原預算法中對預算公開未作規(guī)定，導致各地預算公開范圍不一，程度不一，且普遍存在公開內容不細化，無法了解資金具體用途等問題，使公眾難以進行有效監(jiān)督。與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”做出全面規(guī)定，并專門指出，除國家保密法規(guī)定屬于國家保密的內容以外，預算所有內容都應公開。預算公開貫穿預算編制、執(zhí)行、調整及決算的全過程，并對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，如對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項也要求公開作出說明，并明確了違反預算公開的法律責任。尤其值得注意的是新預算法還提出對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開，這不僅完善了審計結果公開制度的法律依據(jù)，同時也對審計報告公開程度提出了更高的要求。

此外，由于新預算法的制定和實施正處于我國全面深化改革的時期，對一些符合改革發(fā)展方向但一時還難以具體確定的問題僅做了原則性規(guī)定。抓緊修訂預算法實施條例及建立相關配套法律制度是當務之急。國家審計可以利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，通過在審計中發(fā)現(xiàn)問題并提出整改建議，推動財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面法規(guī)細則的出臺，為建立現(xiàn)代預算制度提供決策依據(jù)?；鶎訉徲嫏C關要積極探索，加大審計結果公告的力度，對每年的財政同級預算審計工作報告，專項資金審計報告，重大投資項目審計和領導干部任期經濟責任審計實行網上公告，給廣大群眾繳一本明白賬，自覺接受社會輿論監(jiān)督，進一步促進預算公開透明。

五、加強審計政策評估功能，提高財政資金的使用效率

十八屆三中全會提出，審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。為此，新預算法對預算編制提出了更高的要求，對于重點支出和重點投資項目的預算安排和資金使用績效也明確規(guī)定審查的要求。比如，審查預算安排是否符合國民經濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；審查重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；審查對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當?shù)鹊?。新預算法還重點規(guī)范了專項轉移支付，要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。這些新內容必將拓展國家審計的作業(yè)領域，可以預見，隨著審核預算的重點逐步向支出預算和政策拓展，社會各界對審計機關的政策評估功能將提出更多的需要和期望。在政策評估這一新興領域，人大監(jiān)督與審計監(jiān)督將出現(xiàn)眾多契合點，有利于形成合力，真正建立協(xié)調合作的工作機制，最終推動我國預算體系的不斷完善與發(fā)展?；鶎訉徲嫏C關，要轉變工作思路，創(chuàng)新工作方法，從過去傳統(tǒng)財政財務收支工作模式跳出來，關注政策執(zhí)行、資金投向和績效，確保財政資金整體使用效益的提高。積極開展政策跟蹤審計，對重點部門和單位實行政策審計與預算執(zhí)行審計同步審的工作模式，審系統(tǒng)、系統(tǒng)審，不留空白、不留死角，達到審計一片、規(guī)范一片的效果，確保政策的正確貫徹執(zhí)行和財政資金使用效率的整體提高。

六、積極推行部門和政府財務報告的審簽制度，努力擴展審計鑒證功能

為貫徹落實十八屆三中全會關于“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告”的要求，新預算法第九十七條明確規(guī)定：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務委員會備案”。建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，將從根本上突破傳統(tǒng)財政決算報告制度僅報告當年財政收入、支出及盈余或赤字的框架，能夠完整反映各級政府所擁有的各類資產和承擔的各類負債，從而全面反映各級政府的財務家底。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，為充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，必然要對政府綜合財務報告進行審查并出具鑒證意見，揭示各級政府在財政預算管理、收入成本管理、債務融資管理、財務核算、資金運行效果等方面存在的問題。隨著政府綜合財務報告制度的逐步建立和完善，國家審計要合力調配資源，推動鑒證式審計業(yè)務的發(fā)展?；鶎訉徲嫏C關要大膽探索，勇于實踐，逐步建立健全政府財務報告審計和公開機制，積極探索部門預算草案審簽制度，穩(wěn)步試點推行，總結經驗，為部門財務報告和政府綜合財務報告審計探索新路徑。

（作者單位：漢中市審計局）