國庫集中支付模式下的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

李霞

一、國庫集中支付模式下財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)遇到了難題

隨著財(cái)政改革的不斷深入特別是在國庫集中支付模式下，原來的紙質(zhì)撥款單不見了，撥出的是什么資金單憑肉眼看不出來了，將資金對(duì)應(yīng)到撥款文件號(hào)相當(dāng)困難，預(yù)算科目調(diào)賬等做賬痕跡也從最終打印出來的賬冊難以反映，傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)遇到了前所未有的難題，主要表現(xiàn)：

（一）審計(jì)思路跟不上形勢

在審計(jì)思路上，傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)一般先從審查財(cái)政預(yù)算編制程序的合規(guī)性入手，重點(diǎn)關(guān)注一般公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性、完整性。由于收集取證難和定性依據(jù)缺失等原因，很少嘗試財(cái)政支出績效審計(jì)的思路，導(dǎo)致審計(jì)思路過于狹隘。

（二）審計(jì)方法仍然陳舊落后

在審計(jì)方法上，傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)一般采取手工查賬法，先從原始的繳款、撥款憑證，總預(yù)算會(huì)計(jì)賬冊和決算報(bào)表，各專戶帳證，以及撥款文件和預(yù)算指標(biāo)賬逐個(gè)審查，審計(jì)方法比較單一落后，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

（三）審計(jì)內(nèi)容存在盲點(diǎn)盲區(qū)

在審計(jì)內(nèi)容上，以檢查一般預(yù)算支出為主，稅收收入方面只以檢查地稅部門組織的稅收收入為主，國稅部門組織的收入，地方審計(jì)機(jī)關(guān)甚至無法涉列，存在審計(jì)盲區(qū)。另外，專項(xiàng)資金、政府性基金、預(yù)算超收安排等方面的審計(jì)不夠深入。由于審計(jì)人力及時(shí)間所限，無法就每項(xiàng)專項(xiàng)資金展開到資金使用的具體項(xiàng)目審計(jì)，一般情況也無精力重點(diǎn)性地關(guān)注某項(xiàng)資金離開國庫或財(cái)政專戶后所使用的合法、合規(guī)及效益性，導(dǎo)致專項(xiàng)資金及基金支出存在審計(jì)盲點(diǎn)。

（四）審計(jì)組織松散乏力

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，單靠某個(gè)科室、某幾個(gè)人無法很好的完成工作。但目前的局面是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)計(jì)劃階段和實(shí)施階段，審計(jì)機(jī)關(guān)各科室各有各的任務(wù)，各有各的范圍，很難將審計(jì)資源事前整合。財(cái)政審計(jì)科組成的審計(jì)組主要實(shí)施財(cái)政、地稅、人行國庫的審計(jì)，其他科室也是根據(jù)年初的項(xiàng)目計(jì)劃或者臨時(shí)交辦情況安排工作。到了審計(jì)報(bào)告階段，特別是審計(jì)機(jī)關(guān)呈報(bào)審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，將全部科室的審計(jì)成果予以事后整合呈報(bào)。這種做法雖然也完成了工作，但還是顯得審計(jì)組織過于松散，沒有規(guī)劃性和前瞻性。另外，組織松散影響了審計(jì)溝通的效果。

（五）審計(jì)質(zhì)量難以繼續(xù)提高

在國庫集中支付模式下，所有的第一手資料以電子計(jì)算機(jī)記錄，打印出來的資料難以體現(xiàn)更改的、調(diào)整的過程，導(dǎo)致審計(jì)取證更困難，審計(jì)質(zhì)量受影響。另外財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是政府的內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)報(bào)告所反映的審計(jì)成果必須是政府愿意對(duì)外披露的結(jié)果，審計(jì)獨(dú)立性受限也影響審計(jì)質(zhì)量的提高。

二、國庫集中支付模式下如何加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

（一）堅(jiān)持“獨(dú)立審計(jì)”原則，發(fā)揮審計(jì)效能作用

1.排除干擾，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施審計(jì)工作。開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，首先排除各種干擾因素，一要排除地方政府的干擾，堅(jiān)持審計(jì)的基本職責(zé)不動(dòng)搖。審計(jì)要客觀公正的評(píng)價(jià)地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，如實(shí)反映財(cái)政資金使用效率，要盡量減少財(cái)政預(yù)算審計(jì)報(bào)告受地方政府意見的影響，力求客觀公正地為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行提出意見建議。二要排除被審單位的影響，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施審計(jì)。要對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)做到心中有數(shù)，有的放矢，排除預(yù)算單位設(shè)置的審計(jì)陷阱，避免走冤枉路，做無用功，確保抓住關(guān)鍵，高效實(shí)施審計(jì)工作。

2.厘清源頭，確保審計(jì)數(shù)據(jù)來源真實(shí)可靠。國庫集中支付模式下的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)之所以難以開展，一個(gè)重要的原因就是審計(jì)情況復(fù)雜，審計(jì)數(shù)據(jù)龐雜，審計(jì)工作環(huán)境繁雜。因此作為參與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的工作人員，要保持頭腦高度清晰，要在紛雜的工作中抽絲剝繭，在紛雜中厘清源頭，具體說就是要以預(yù)算控制為核心，以預(yù)算執(zhí)行為關(guān)鍵，以執(zhí)行結(jié)果為基礎(chǔ)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。同時(shí)要注重審計(jì)數(shù)據(jù)來源的可靠性，要保證所有審計(jì)數(shù)據(jù)的原始性和一手性，以審計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)高效實(shí)施審計(jì)，努力防止“二手”數(shù)據(jù)和加工數(shù)據(jù)影響審計(jì)結(jié)果。

3.堅(jiān)持底線，確保審計(jì)信息質(zhì)量不打折。審計(jì)結(jié)果要做到客觀公正，就必須堅(jiān)持守住審計(jì)底線，這個(gè)底線就是審計(jì)人員的職責(zé)和職業(yè)操守，審計(jì)人員撰寫審計(jì)報(bào)告，發(fā)表審計(jì)意見要客觀公正，要站在獨(dú)立第三方的角度對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況發(fā)表審計(jì)意見。堅(jiān)持審計(jì)工作紀(jì)律，不搞人情審計(jì)，才能保證審計(jì)質(zhì)量信息不打折扣。從領(lǐng)導(dǎo)到審計(jì)組成員都要始終把確保審計(jì)質(zhì)量作為職業(yè)紅線，一絲一毫不能逾越。

（二）堅(jiān)持“閉環(huán)審計(jì)”原則，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能

1.開展源頭審計(jì)，以預(yù)算審計(jì)為切入點(diǎn)。國庫集中支付模式下更要把預(yù)算審計(jì)放在首位，緊緊抓住預(yù)算的編制依據(jù)，預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，預(yù)算編制規(guī)模以及預(yù)算編制的合法性、合規(guī)性開展審計(jì)，只有將預(yù)算編制的情況查清楚，問題找準(zhǔn)才能以此為切入點(diǎn)，有效開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。對(duì)預(yù)算的審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該積極作為，采取提前介入，財(cái)審聯(lián)網(wǎng)等有效手段，對(duì)預(yù)算成立，預(yù)算追加，預(yù)算下達(dá)等環(huán)節(jié)開展事前審計(jì)，開展好預(yù)算執(zhí)行源頭審計(jì)。

2.嚴(yán)格決算審計(jì)，嚴(yán)把決算審計(jì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。決算是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的報(bào)告和反映，國庫集中支付模式下，要從決算結(jié)果倒查財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算分配、資金支付是否規(guī)范合法。審查決算的真實(shí)性和有效性，從而與預(yù)算審計(jì)相互印證，保證預(yù)算執(zhí)行全過程納入審計(jì)過程，并注重查看各個(gè)過程之間的聯(lián)系以及各個(gè)賬套之間的聯(lián)系，有效消除審計(jì)盲區(qū)。

3.注重審計(jì)定性，但不拘泥于現(xiàn)有法規(guī)，提高審計(jì)成果的指導(dǎo)性。審計(jì)定性依據(jù)是否充分正確，是審計(jì)人員和審計(jì)機(jī)關(guān)審理人員，工作的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但是，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要提高兩個(gè)報(bào)告的質(zhì)量，要為政府和被審計(jì)單位提出建設(shè)性、宏觀性、前瞻性的建議和意見，要為完善國家法律法規(guī)體系建設(shè)做貢獻(xiàn)，就得關(guān)注一些苗頭性的風(fēng)險(xiǎn)和傾向性的問題，這類情況無法找到已有的法律法規(guī)作為定性依據(jù)，但審計(jì)人員應(yīng)該予以關(guān)注，整理入審計(jì)工作底稿，在審計(jì)報(bào)告中如實(shí)反映。當(dāng)然審計(jì)人員要特別注重對(duì)國庫集中支付數(shù)據(jù)的分析和定性依據(jù)是否合法，從而有效提高審計(jì)質(zhì)量，使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告真正成為預(yù)算執(zhí)行管理的“建議書”，促進(jìn)預(yù)算管理更加規(guī)范高效。

（三）堅(jiān)持“改革創(chuàng)新”原則，提高審計(jì)質(zhì)量和效率

1.創(chuàng)新審計(jì)思路，不斷提升審計(jì)高度。審計(jì)人員要站在加強(qiáng)國家治理的高度思考財(cái)政預(yù)算審計(jì)的總體目標(biāo)，站在完善財(cái)政預(yù)算管理體制的高度來“服務(wù)大局”，以關(guān)注群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的問題來“突出重點(diǎn)”，學(xué)透財(cái)政業(yè)務(wù)的核心流程，從細(xì)處著手從高處著眼，不斷創(chuàng)新審計(jì)的思路構(gòu)想。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不同于一般的審計(jì)，在審計(jì)過程中，可以將苗頭性、體制性、合情不合規(guī)性、合規(guī)不合理性問題予以合適披露分析，不能拘囿于現(xiàn)有的法規(guī)依據(jù)定性處理，從而為政府宏觀決策服務(wù)。

2.創(chuàng)新審計(jì)方法，大力開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。在國庫集中支付模式下，大量的財(cái)政數(shù)據(jù)信息都是電子數(shù)據(jù)，要完全了解各項(xiàng)財(cái)政支出的運(yùn)行軌跡，單靠原來的手工翻憑證看賬本，已經(jīng)無法適應(yīng)工作要求，很難達(dá)到預(yù)期效果，因此有必要采取人機(jī)結(jié)合的審計(jì)方法。即將數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析讓計(jì)算機(jī)來幫助完成，將確定審計(jì)方向、問題定性，調(diào)查取證等交由審計(jì)工作人員完成；主要對(duì)《預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)》和《國庫集中支付系統(tǒng)》數(shù)據(jù)，進(jìn)行審核、對(duì)接。計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，可以讓財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)更深入、更具體、更完整。不但可以提高處理和分析審計(jì)數(shù)據(jù)的效率，還可以保證對(duì)審計(jì)問題的定性準(zhǔn)確，法理依據(jù)充分，不斷提高審計(jì)的質(zhì)量。

3.創(chuàng)新審計(jì)組織模式，提升審計(jì)組團(tuán)隊(duì)效能。審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷創(chuàng)新審計(jì)組織模式，提高審計(jì)工作總體效能。第一，審計(jì)實(shí)踐中總結(jié)的五統(tǒng)一的審計(jì)模式，被認(rèn)為是比較高效的審計(jì)模式，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中可以加以借鑒。第二，審計(jì)機(jī)關(guān)要提高人力資源管理水平，力爭做到“人盡其才，才盡其用”，科學(xué)分配崗位，合理位界定每個(gè)工作人員的業(yè)務(wù)量，不要同時(shí)出現(xiàn)“鞭打快牛，快牛過勞”和“人才閑置，閑置無聊”的工作局面。第三，對(duì)審計(jì)組內(nèi)的組織管理不容小覷，審計(jì)組的效率往往取決于審計(jì)組的管理效能和組內(nèi)審計(jì)人員的工作能力。審計(jì)人員是素質(zhì)比較高的專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)審計(jì)組內(nèi)人員的管理主要體現(xiàn)在溝通協(xié)調(diào)、人文關(guān)懷上，只要溝通良好協(xié)調(diào)及時(shí)，就能提升審計(jì)團(tuán)隊(duì)效能。

（作者單位：商洛市審計(jì)局）