文輝：“政經(jīng)分離”驅(qū)動農(nóng)村基層治理

文輝

核心提示：“有組無織，有產(chǎn)無權(quán)”，是我國農(nóng)村基層治理最大的難點。

要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)村基層治理是國家治理體系的基石。在《村治之變：中國基層治理南海啟示》一書中，作者以中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化為背景，以廣東省佛山市南海區(qū)為樣本，對南海農(nóng)村基層的“政經(jīng)分離”、集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改制等，作了全面的考察和深入分析。

我國農(nóng)村是自治的、封閉的、基層的集體組織，其組織方式和產(chǎn)權(quán)界定一直都很模糊，導(dǎo)致在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化過程中，農(nóng)村集體利益和農(nóng)民個人利益最容易受損、受侵，這反過來也嚴(yán)重影響了農(nóng)村的發(fā)展。

應(yīng)該說，在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最初設(shè)計和實踐過程中，存在巨大的城鄉(xiāng)“剪刀差”：因為農(nóng)村只是作為城市的附屬物，主要為城市發(fā)展輕重工業(yè)提供農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的支持，但其集體組織、人力資源和土地資源等得以保全，整體上對農(nóng)村還是有保護作用的，基本能滿足自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的改革，解放了農(nóng)村勞動力，使勞動力和土地等生產(chǎn)要素組合發(fā)生了一些變化，但只解決了農(nóng)民吃飽飯的問題，沒有解決農(nóng)民吃好飯的問題。隨著城市和社會各領(lǐng)域的改革相應(yīng)啟動，工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)民進城務(wù)工的步伐加快，反過來造成了農(nóng)村集體組織的松散，有些甚至崩潰，沒有組織的農(nóng)民成為“散兵游勇”。

城鄉(xiāng)土地管理的分治是另一個變量：由于城市國有土地有償使用制度的出臺及中央與地方分稅制的實施，城市國有土地和農(nóng)村集體土地的收益存在巨大差異：集體土地產(chǎn)權(quán)不明，必須轉(zhuǎn)為國有用地才能進入市場交易，無形中給農(nóng)村帶來了巨大損失。很多農(nóng)村宅基地的集體所有性質(zhì)，也使得農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)無法兌現(xiàn)。

管理體制也出現(xiàn)了問題：在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的沖擊下，由于傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制的種種弊端，如黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織“三位一體”、“政經(jīng)不分”、“村社不分”等，既不利于基層黨建開展，又不利于健全農(nóng)村自治體系，還阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，使得城鄉(xiāng)收入差距越來越大，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等越來越突出。

總之，“有組無織，有產(chǎn)無權(quán)”，是我國農(nóng)村基層治理最大的難點。南海抓住這兩個關(guān)鍵點作為基層治理的雙輪驅(qū)動，在農(nóng)村組織管理中啟動“政經(jīng)分離”。

譬如，黨組織一把手和村（居）委會成員，不能擔(dān)任經(jīng)（濟）聯(lián)社社長一職；黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員由全體黨員選舉產(chǎn)生，村委會主任由具有選民資格的村民選舉產(chǎn)生。自治組織、經(jīng)濟組織各司其職，黨組織居中統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)同共治。

而在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定中，南海則以農(nóng)村股份合作制為突破口，明確農(nóng)村實行土地三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）分離；以搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理交易監(jiān)管為平臺，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)不流失，集體收益保值增值；在實踐過程中，又通過股權(quán)固化、市場化改造等進一步理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保集體經(jīng)濟收益最大化，農(nóng)民利益最大化。

農(nóng)村傳統(tǒng)的治理慣性根深蒂固，改造非一日之功。作為珠三角我國改革開放的前沿陣地，南海農(nóng)村的變化與改革一直走在前列，其成敗得失對于我國其他地區(qū)有重要的借鑒意義。（支點雜志2015年5月刊）