深入挖掘低效用地潛力切實提高土地利用效率

溫州市國土資源局甌海分局 王文勝

深入挖掘低效用地潛力切實提高土地利用效率

溫州市國土資源局甌海分局 王文勝

甌海地處溫州市區(qū)西南面，地理位置優(yōu)越，交通便利發(fā)達，區(qū)域面積423平方公里，是溫州市的三大主城區(qū)之一。甌海的民營經(jīng)濟自上世紀80年代開始就蓬勃發(fā)展，作坊式的企業(yè)遍布全區(qū)，隨之而來的是違法建筑低、小、散的企業(yè)遍地開花。甌海的過去，可以說是“低、小、散”的典型，產(chǎn)業(yè)布局散亂，用地粗放，效益低，而且?guī)淼摹芭K、亂、差”，使得整個城市面貌極差，長期有區(qū)無城。而甌?！捌呱揭凰痔铩钡默F(xiàn)實狀況，使得土地要素制約在不斷加劇，用地供需矛盾突出，切實改變土地利用方式粗放，深入挖掘存量低效建設用地的釋放潛力已是當務之急。隨著全省低效用地再開發(fā)試點工作的啟動，甌海區(qū)迅速動員、廣泛參與、提前謀劃，緊緊抓住并切實用好政策機遇，努力破解城鎮(zhèn)化快速推進和產(chǎn)業(yè)化低端擴張帶來的土地低效利用問題，既全力為甌海城市建設提供更加堅強有力的土地要素保障，也在低效用地再開發(fā)試點工作方面做了有益的探索，取得了一定的成效。

麗塘村改造前

一、黨委政府高度重視，工作部署和落實雙到位

全盤謀劃，先行先試，緊緊抓住低效土地再開發(fā)試點這一金鑰匙，統(tǒng)籌謀劃，迅速行動，下好先手棋，打好先手牌。

1.整合資源，組建機構(gòu)

強化組織保障，堅持把試點工作作為“一號工程”，實行一把手掛帥，區(qū)委書記親自擔任領導小組第一組長，區(qū)長任組長，并率全市之先成立了機構(gòu)層級為正科級的區(qū)低效用地再開發(fā)利用辦公室，抽調(diào)行政執(zhí)法、發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、國土、城建辦等技術(shù)骨干人員組成專業(yè)隊伍，專職負責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)條、線之間的工作開展。在實行車改后用車緊張的情況下，特批給予配備一輛公車用于外業(yè)核查、實地踏勘等工作，由區(qū)財政撥付專項經(jīng)費用于試點工作，使試點工作迅速進入實質(zhì)性運作階段。

2.調(diào)查摸底，上圖入庫

城鎮(zhèn)低效用地底子清、情況明是再開發(fā)工作的“謀事之基、成事之道”。甌海區(qū)依托有力的組織保障，以信息技術(shù)為支撐，迅速摸清了全區(qū)城鎮(zhèn)低效用地的家底，據(jù)全國第二次土地調(diào)查成果顯示，全區(qū)各類存量建設用地共11.5萬畝，在此基礎上甌海分局組織人員反復對全區(qū)各類存量建設用地進行內(nèi)業(yè)航片比對和外業(yè)現(xiàn)場核查，建立了全區(qū)城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查基礎數(shù)據(jù)庫。全區(qū)共有城鎮(zhèn)低效用地6.8萬畝，占城鎮(zhèn)建設用地的59%，根據(jù)相關要求和開發(fā)時序，已報省廳上圖入庫355個區(qū)塊，面積3.6萬畝。

3.科學安排，規(guī)劃先行

牢固樹立規(guī)劃先導和引領的理念，一方面另行委托深圳規(guī)劃設計院編制試點專項規(guī)劃，借力借腦深化前期研究深度，深化每一區(qū)塊的產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境效益、經(jīng)濟測算等參數(shù)分析，力求基礎數(shù)據(jù)真實準確。目前，該專項規(guī)劃的初步成果已完成，為中長期的再開發(fā)實施提供了科學依據(jù)。

4.破難解疑，釋放紅利

為充分釋放政策紅利，在溫州市級政策研究基礎上，深入拆后土地和“三地”利用、配套政策、審批程序的政策研究，制訂出臺了《甌海區(qū)推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作實施細則（試行）》，指導全區(qū)的再開發(fā)工作。積極探索建立相關利益主體參與再開發(fā)利用的共建共享機制，實施多樣開發(fā)模式，努力實現(xiàn)效益最大化。政策上明確允許原國有土地使用權(quán)人通過各種方式選擇單個或多個合作主體對原國有土地使用權(quán)進行招商合作聯(lián)營開發(fā)，充分激發(fā)社會以及村級參與開發(fā)的熱情。

5.廣泛宣傳，營造氛圍

由于低效用地再開發(fā)利用試點政策涉及面廣，各部門對試點政策的解讀難免存在差異，為進一步保障試點工作的順利實施，甌海分局努力營造氛圍，多種形式組織開展了政策學習和宣傳：一是主動送政策到鎮(zhèn)、街、村、企業(yè)，做好宣傳和服務工作，印制政策解讀資料，積極引導各鎮(zhèn)、街和相關單位認真學習和研究政策，最大限度地利用好政策，來謀劃再開發(fā)項目；二是通過區(qū)委理論中心組專題學、政府班子深入學、鎮(zhèn)街部門集體學等多種方式宣傳和解讀政策，切實用好用足用活，為工作有效開展營造了一個良好的環(huán)境。

麗塘村改造后

二、多項舉措結(jié)合施策，試點工作有成效有亮點。

低效土地再開發(fā)利用試點工作是當前解決城市碎片化、推動新一輪城市有機更新的重要載體，也是環(huán)境再造的重要抓手，更是撬動當下有效投資的重要內(nèi)容，甌海區(qū)結(jié)合“三改一拆”“五水共治”、小微園建設、創(chuàng)衛(wèi)等工作，統(tǒng)籌安排和實施年度再開發(fā)項目，推動形成低效用地再開發(fā)與項目建設互相促進的良好局面。

1.狠抓落實，有序推進年度計劃實施

圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，科學謀劃好再開發(fā)項目，著力抓好年度再開發(fā)計劃的編制和實施，并在資金使用、對外招商、征地組件等事宜上早安排早啟動。認為年度實施方案是謀劃再開發(fā)項目的重要環(huán)節(jié)，是能否順利推進試點工作的關鍵。因此，試點工作伊始，甌海區(qū)就將年度實施方案的編制作為最重要的工作來抓，區(qū)委區(qū)政府要求各鎮(zhèn)、街要始終圍繞本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略實施要求，充分對接，前瞻性地科學謀劃好項目，做好項目落到具體區(qū)塊的計劃安排。同時，為了與發(fā)改部門年度投資計劃的編制相銜接，要求各鎮(zhèn)、街道和相關單位在每年的9月底前將下一年度的再開發(fā)實施計劃上報區(qū)政府，以便充分醞釀，有序推進。

2014年年度計劃實施順利，全年完成按省9種開發(fā)類型啟動的項目77個，涉及使用低效土地3882.1畝，其中有33個項目需實施征地，需征收集體土地1176.94畝，現(xiàn)已完成5個批次的組件報批工作，是溫州市第一個通過省廳低效用地專項報批系統(tǒng)審批的用地批次。

2.以片帶面，突出核心區(qū)域的再開發(fā)

立足區(qū)域?qū)嶋H，在開發(fā)導向上主次分明，實施分類處置，突出建城區(qū)特別是中心城區(qū)在低效土地利用上的核心地位，堅持以規(guī)劃為引領，以高品位、高層次的開發(fā)改造推進甌海城市建設，重點抓好中央綠軸、中心區(qū)、景新片區(qū)、牛山片區(qū)等重點區(qū)域的再開發(fā)改造利用，典型引領，以片帶面。比如以“牛山速度”著稱的牛山片區(qū)的改造，100天完成拆除建筑74萬平方米，目前改造區(qū)的主要項目已完成土地征供手續(xù)，涉及2個街道2個村的整體再開發(fā)，總用地一千多畝，未來將建成156萬平方米建筑的宜居宜商的現(xiàn)代化城市綜合社區(qū)。又如在深化與環(huán)境再造工作相結(jié)合中，嘗試將低效土地利用項目與城中村環(huán)境綜合整治相結(jié)合，成功打造甌海最臟村梧田蟠鳳村環(huán)境綜合整治試點，并將試點經(jīng)驗向全區(qū)18個村推廣。2015年甌海區(qū)還將全面推進中央綠軸（涉及3個舊村改造）、景新片區(qū)舊城鎮(zhèn)改造、中心區(qū)秀嶼山片區(qū)舊村改造等一批重點項目的開發(fā)建設，這些項目的建成將徹底改變甌海的城市面貌。

3.盤活存量，扎實推進工業(yè)小區(qū)改造

牛山片區(qū)舊貌

牛山片區(qū)改造后一角

按照統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、分批推進的思路，對全區(qū)25個工業(yè)小區(qū)實施改造提升，屬“低、小、散、危”或列入省市重點工程范圍的予以拆改，靠近主城區(qū)的進行優(yōu)二興三，具有一定發(fā)展規(guī)模的納入開發(fā)區(qū)整合范圍，加速“騰籠換鳥”步伐。目前，全區(qū)累計已啟動工業(yè)小區(qū)改造提升13個，完成舊廠房改造28.49萬平方米。其中，梧田舊工業(yè)區(qū)的改造就是“騰籠換鳥”成功的典范，借助國家大學科技園啟動實施的梧田舊工業(yè)區(qū)一期428畝改造現(xiàn)已基本完成，按照“政府引導，企業(yè)主體”的思路，采取舊廠房由政府統(tǒng)一承租、統(tǒng)一改造的辦法，在完成改造后由政府引進各類科研機構(gòu)，科技型、創(chuàng)新型、創(chuàng)意型、總部經(jīng)濟型等企業(yè)入駐，取得了良好的經(jīng)濟和社會效益，企業(yè)畝均稅收從改造前的10萬多一點提高到了40多萬，產(chǎn)業(yè)層次從原來的高污染、高耗能、低層次勞動密集型產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍佳邪l(fā)、文化創(chuàng)意、電子商務、檢驗檢測等新興產(chǎn)業(yè)（2014年6月16日人民日報對該片區(qū)的再開發(fā)利用情況做了相關報導）。

4.空間換地，鼓勵企業(yè)充分自主挖潛

為深入推進和鼓勵“挖潛節(jié)地”，區(qū)政府制訂出臺了《關于進一步深化“挖潛節(jié)地”加快工業(yè)用地二次開發(fā)的實施意見》，加大推進對閑置土地、低效土地再開發(fā)利用的力度。在符合城市規(guī)劃，確保安全的前提下，鼓勵企業(yè)對原廠房進行重建、擴建，提高容積率，工業(yè)用地容積率上限可至2.6，建筑密度上限可至50%，增加建筑面積部分不再補繳土地出讓金。對已經(jīng)改建的廠房，符合有關規(guī)定的，補辦相關手續(xù)。努力向空中要地，向存量用地要效益，最大限度提高土地有效利用率，目前全區(qū)已有127家企業(yè)申請對原有廠房改擴建，其中2014年有38家企業(yè)已完成建設，涉及盤活存量用地509畝，新增廠房建筑面積達22萬平方米。

5.綜合施策，大力推進拆后土地利用

結(jié)合多個政策平臺，在拆后利用上以組合拳的形式綜合施策。一是實施拆建結(jié)合。即把拆違同項目建設相結(jié)合，一些重點工程、民生工程項目在選址時盡量選在低效土地，以緩解用地指標的緊缺。特別是拆后土地，要充分謀劃，使被拆出土地迅速轉(zhuǎn)變身份，得到合理開發(fā)利用。同時借助推進重點工程建設，加大對違法建筑的拆除力度，以拆違促進項目落地。二是實施拆改結(jié)合。對一些拆后土地實施就地改造，建設成為停車場、文體活動場所、以及村民或老人活動中心等公共配套設施，使拆后騰出的土地盡量做到應用盡用。三是實施拆綠結(jié)合。將拆違與“園林綠化”有機結(jié)合，以拆違來推進綠化工作，以綠化來鞏固拆違成果，實行“拆綠結(jié)合、以拆促綠”，通過拆違植綠，有效拓展綠化空間，美化城市面貌。四是實施拆復結(jié)合。按照省里宜耕則耕的精神，對可以實施復耕的地塊，優(yōu)先考慮開發(fā)復耕，實現(xiàn)耕地保護和用地指標盤活的雙贏。五是實施拆創(chuàng)結(jié)合。將拆違與“三無”示范村、無違建道路、美麗鄉(xiāng)村、五水共治等創(chuàng)建活動結(jié)合起來，做到拆除一片，創(chuàng)建一片，鞏固一片。

試點工作才剛剛起步，處于“摸著石頭過河”的階段。下一步，甌海分局將積極探索用地的激勵和約束機制，拓展政策保障體系，充分發(fā)揮土地政策參與宏觀調(diào)控的應有作用，引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城市布局，充分挖掘低效土地的再開發(fā)利用潛力，為區(qū)域發(fā)展建設提供用地保障，為低效用地再開發(fā)工作做出積極貢獻。