新型城鎮(zhèn)化所存在的資源環(huán)境問題及對策初探

張艷會，姚士謀

(1.中國科學院南京地理與湖泊研究所，南京 210008；2.香港浸會大學當代中國研究所，香港；3.中國科學院研究生院，北京100049)

1 新型城鎮(zhèn)化的背景

在全球經濟一體化的新形勢下，中國社會經濟發(fā)展一直保持快速前進的新局面，綜合國力與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化的建設取得了輝煌的成就。中國當前所經歷的城鎮(zhèn)化進程，無論是規(guī)模還是速度，在人類歷史上都是前所未有的。城鎮(zhèn)化率從20%提高到40%，英國經歷了120年，法國100年，德國80 年，美國40年（1860—1900年），蘇聯(lián)30年（1920—1950年），日本30年（1925—1955年），而中國僅僅用了22年（1981—2003年）[1]。特別是過去20 年中國經歷了世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程。1980年，剛剛改革開放之初，中國百萬人口以上的特大城市僅有15個，1990年達到31個，2012年則達到65個，成為世界上特大城市、超大城市最多的國家[2]。這些重大成就實現(xiàn)的歷史進程產生了兩方面的影響：一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化全面推動了中國經濟和社會的巨大發(fā)展，并在很大程度上改善了城鄉(xiāng)人民的生活水平和住房條件；另一方面，也存在很大的問題，中國城鎮(zhèn)化在不少地區(qū)出現(xiàn)“冒進”的現(xiàn)象，造成中國許多城市只追求外表繁榮的現(xiàn)象，“城市病”越來越嚴重，城市人民的生活質量、環(huán)境質量、建筑質量都存在不少問題[3]。在那些無序發(fā)展的城市化過程中，吳良鏞院士認為，人口猛增、土地失控、農田被吞噬、水土資源日漸退化，我們付出了高昂的代價，環(huán)境禍患正威脅著我們當前的生存空間[4]。周干峙院士認為，中國目前城鎮(zhèn)化的水平與發(fā)達國家比較有很大的差距，只有數(shù)量沒有質量或者城鎮(zhèn)化質量較差。再過10~20年，我國城鎮(zhèn)化水平將超過60%~70%以上，屆時會進入城市化的后期階段，也會面臨更嚴峻的資源與生態(tài)環(huán)境壓力，因為據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化水平每增加1個百分點，會消耗32億m3水，會有3000hm2的用地消耗等[5]。在此背景下，李克強總理在中央經濟工作會議強調指出，城鎮(zhèn)化作為我國擴大內需的最大潛力，中國要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路，應走新型城鎮(zhèn)化的道路。

新型城鎮(zhèn)化出現(xiàn)在21世紀初期，眾多的學者對新型城鎮(zhèn)化進行了定義，并從不同角度對其內涵進行詮釋[6-8]。張曙光認為新型城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化，是土地和人口協(xié)調配套的城鎮(zhèn)化。馮長春認為，新型城鎮(zhèn)化是人口、社會、經濟以及資源4個方面的城鎮(zhèn)化。嚴金明等認為，新型城鎮(zhèn)化社會經濟、自然資源、生態(tài)環(huán)境等各個層面綜合城鎮(zhèn)化。白中科等認為，新型城鎮(zhèn)化應以人為本，綜合考慮生產、生活和生態(tài)等問題。綜上，新型城鎮(zhèn)化之“新”在于強調人本、公正與和諧發(fā)展。所謂新型城鎮(zhèn)化，其核心應該是以“人”為本，以民生、可持續(xù)發(fā)展和追求質量為內涵，應根據(jù)中心城市帶動與輻射區(qū)域發(fā)展論，進行新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新實踐，依據(jù)空間經濟網絡布局理論，構建新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新模式，通過區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調發(fā)展、產業(yè)升級轉型、集約利用與低碳經濟以及生態(tài)文明來實現(xiàn)中國的新型城鎮(zhèn)化的特色之路[9-10]。簡單地說，新型城鎮(zhèn)化，核心是以“人”為本，和諧社會，改善生態(tài)環(huán)境，促進城市健康、可持續(xù)發(fā)展。

大規(guī)模高速發(fā)展城鎮(zhèn)化已使自然資源的支撐面臨嚴重困難，確保資源的合理利用和加強生態(tài)環(huán)境保護是新型城鎮(zhèn)化建設的必然選擇。本文基于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景與內涵，從水資源、土地資源、能源、環(huán)境容量等方面對新型城鎮(zhèn)化存在的若干資源環(huán)境問題進行分析探討，并在此基礎上提出對策，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供理論依據(jù)。

2 當前城鎮(zhèn)化所存在的資源環(huán)境問題

城市化的過程中，為了維持城市社會經濟生產活動的需要，城市幾乎消耗了全世界90%左右的能源、40%～70%的水資源，礦產資源、森林資源、植物資源、動力資源等的消耗量也是十分驚人的。另外，城市是資源、水源、能源集中轉換的地方，除少部分進入產品，被人們利用后也變?yōu)閺U物外，40%～90%的物質在生產中轉化為廢物進入環(huán)境，從而造成城市環(huán)境污染嚴重成為當前城市發(fā)展的突出問題[11]。因而，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要人文環(huán)境、社會經濟環(huán)境、資源環(huán)境基礎，其中，生態(tài)環(huán)境是重要的方面，詳見圖1。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展也給資源環(huán)境造成嚴重的影響。

同時，從地理的角度分析，我國的人均耕地資源、水資源、森林資源等與世界上的很多國家比較均存在很大差距（表1），比如，俄羅斯的人均耕地是中國的20倍，加拿大是中國的18倍。而人均水資源加拿大是中國的45倍。因而，從資源的對比可以看出，我國城鎮(zhèn)化建設的資源環(huán)境基礎都是比較脆弱的。

圖1 城市發(fā)展與資源環(huán)境的關系

總的來說，我國城市承載力有限，而人口在不斷增加，以“無限”吃“有限”，已使自然資源的支撐面臨嚴重困難。

2.1 充足的水資源是支撐城鎮(zhèn)化長足發(fā)展的基礎

我國人均水資源不到世界平均水平的1/4，而且還有下降的趨勢，加上全國性的水旱災害不斷發(fā)生，我國的城鄉(xiāng)用水資源不容樂觀。據(jù)環(huán)保部資料分析，2004—2008年的不同時期，全國仍有60%~65%的城鎮(zhèn)缺水，80%的城鎮(zhèn)水域和60%的飲用水源受到不同程度的污染，75%~80%的城市沿河水系與湖泊遭到污染，全國污水處理率僅有48%。

另外，大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化使我國北方15個?。▍^(qū)、市）的水資源供應出現(xiàn)了全面緊張的情況，在南方地區(qū)的許多城鎮(zhèn)也常有嚴重的水質性供水問題。用水問題最為嚴重的是我國北方地區(qū)。北方地區(qū)多年平均年水資源總量為5259億m3，只占全國的18.6%。2011年用水量達到2434億m3，約占當年全國用水的40%，供需嚴重不匹配。另外，2006—2008年全國城鎮(zhèn)人口人均日常生活用水量為212L~225L（含公共用水），農村居民用水量僅為69L~75L，不到城鎮(zhèn)的1/3。這意味著，每一個農村人口轉化為城鎮(zhèn)人口，每天用水量將增加145L，而且城鎮(zhèn)人口用水量的增長速度快于農村，也浪費驚人?？傊?，水資源問題已成為是新型城鎮(zhèn)化中待解決的重要的資源問題之一。

2.2 土地資源的集約化利用是新型城鎮(zhèn)化的重要保證

“十五”期間，各地大搞所謂“國際大都市”、大廣場、大馬路等。近10年來，許多城市以大搞各種類型的“新區(qū)”而進行大規(guī)模圈地，一規(guī)劃就是幾十平方公里甚至上千平方公里。表2列出了中國若干特大城市用地（建成區(qū)）面積（1952—2011年）及擴展情況。

城市化進程中，用地效率偏低，出現(xiàn)“冒進式”的土地失控。各地開發(fā)區(qū)廣鋪攤子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量批租土地，加之各城市又新建了許多大學城，占地過大，導致投資密度過低，土地資源開發(fā)利用極不合理，資源浪費極大。例如，南京城市地區(qū)有一段時期的發(fā)展方式，值得引起我們的質疑。在1995—2000年，南京市政府與一些專家主張“跨江發(fā)展”，除了主城外，規(guī)劃浦口、大廠鎮(zhèn)、泰山新村的發(fā)展方案，結果20年來，長江西岸仍然發(fā)展不起來；后來又轉向河西新區(qū)、仙林大學城的發(fā)展方向，目前還沒有形成城市新區(qū)，重要的服務設施（醫(yī)療、教育）不配套，城市缺乏人氣，吸引不了多少人入駐新區(qū)；現(xiàn)在又轉向重點發(fā)展江寧新區(qū)，建設副城，雖然取得了一定成就，但各方面的配套設施仍不完善，市區(qū)出城到江寧方向的交通常常受阻。從全國大部分城鎮(zhèn)的蔓延、擴張速度分析，“土地城鎮(zhèn)化”的速度快于“人口城鎮(zhèn)化”和公共基礎設施建設速度。地方政府過分注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴張而忽視城市人口規(guī)模的集聚，農業(yè)的轉

表1 世界主要幾個大國的資源要素比較

表2 中國若干特大城市用地（建成區(qū)）面積及擴展情況（1952～2011年） 單位：km2

移人員作為城市的生產者，卻無法融入城市成為市民，導致當前城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化比較嚴重，城市建設質量不高[12]。同時，這種攤大餅式擴展所帶來的損失和浪費（所有基礎設施重新布局）是巨大的，特別是對生態(tài)的破壞，有些需要幾百年才能恢復，這樣的代價太大了，應力求“精明增長”，結束和避免“愚蠢增長”[13]。城市持續(xù)不斷的大規(guī)模占地和圈地，耕地資源消耗過多。在人口“半城鎮(zhèn)化”的同時，近10年來每年征地失去耕地的農民平均達260萬人。據(jù)統(tǒng)計，我國人均耕地僅0.1公頃，農戶戶均土地經營規(guī)模0.6公頃，遠遠達不到農業(yè)規(guī)?；洜I的門檻。我國耕地生產力較高的地區(qū)恰恰是近年來我國經濟發(fā)展速度較快的地區(qū)，城市化、村鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模大，速度空前，占有的耕地數(shù)量也大，對我國的耕地產生了較大的影響。因而，節(jié)約土地是新型城鎮(zhèn)化建設的根本保證，土地的集約化對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要的作用，具有重要的現(xiàn)實意義。

2.3 清潔能源將為城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建構美好環(huán)境

主要能源中，我國可開采儲量都位居世界前列，比如煤炭探明儲量為1145億t，低于美國和俄羅斯，位居第3名，而石油和天然氣分別位居11和20名。但按照目前探明儲量和開采能力測算，我國煤炭、石油、天然氣的可采年限分別只有80年、15年和30年，分別比世界平均水平低150年、30年和31年，煤炭、石油、天然氣人均剩余可采儲量分別只有世界平均水平的58.6%、7.69%、7.05%[14-15]。而且能源資源的分布很不平衡。煤炭探明儲量將近80%分布在中國北方（其中，64%集中于華北地區(qū)），10%分布在西南地區(qū)，江南8省只占2%。石油探明儲量98%分布在北方；天然氣探明儲量有限，67%分布在四川。

目前世界上很多發(fā)達國家從總體上看是建立在對“資源高消耗”基礎之上的，即資源高耗型國民經濟體系，如美國3.1億人擁有1.9億汽車，年耗汽油約占世界汽油消耗總量的1/3。美國人均年耗原油約2.9t、煤3.6t、森林2m3、鋼0.35t。如果擁有13億人口的中國也達到美國的人均年消耗水平，那么中國已探明的原油儲量將在3~4年內耗盡，森林將在4年內伐完、鐵礦石僅能維持32年、煤礦能維持85~100年[17]。

城市是一個典型的耗散系統(tǒng)，與周圍地區(qū)有著廣泛的物質和能量交換[16]。除了產業(yè)用能外，城市社會用能也是能源消耗的主要方面，城市用能遠遠超過農村用能。另外，有研究表明能源消耗總量與城市人口、城市化水平均顯著相關（P<0.01）[15]。能源的短缺和粗放利用，將嚴重阻礙城市經濟的正常發(fā)展，進而阻礙城市化進程；同時，石油、煤氣以及煤炭各種能源短缺和價格的提升，影響到城市的正常運營，也降低了城市居民生產和生活的質量。在城市將逐漸變成人類主要集聚地的21世紀，能源的“瓶頸”制約和不合理應用，導致城市經濟、社會和環(huán)境等各個方面受到影響，城市化將喪失應有之義。國家也一直出臺能源戰(zhàn)略，比如實施“堅決控制能源消費總量”、“著力發(fā)展非煤能源，綠色能源”、“以綠色低碳為方向，分類推動技術創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新”等方針政策；經過20多年的艱難“拉鋸戰(zhàn)”，中俄天然氣談判終于在2014年修成正果；國家也一直在思考源電力綠色發(fā)展的問題。清潔能源是國家的戰(zhàn)略，也將為城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化發(fā)展構建美好環(huán)境。

2.4 不容忽視每個城市的環(huán)境容量

城市環(huán)境容量，廣義而言，即城市所在地域的環(huán)境對城市人類活動的容許限度。狹義而言，城市環(huán)境容量是指城市自然環(huán)境對污染的承受量或負荷量，城市環(huán)境容量主要包括人口容量、土地容量、工業(yè)容量、建筑容量、空間容量、交通容量等[18]。城市環(huán)境容量是考察污染能否發(fā)生的重要標準，其大小取決于城市環(huán)境功能的作用與市域的自然條件、社會經濟條件和所選取的環(huán)境質量標準。對其社會經濟活動的支持程度，是有限的。由于城市是人口、社會生產最集中、經濟活動最頻繁的地方，隨著城市發(fā)展規(guī)模的擴大和環(huán)境功能的增強，一方面擴大城市環(huán)境容量，另一方面加大其人口、產業(yè)生產規(guī)模與城市環(huán)境容量之間的矛盾，甚至導致環(huán)境容量的不足。環(huán)境容量是影響城市化水平提高的因素。道氏指出：“保護現(xiàn)存的生態(tài)中有價值的東西，發(fā)展新的生態(tài)環(huán)境和人類居住環(huán)境，是我們的兩個實際目標”[19]。城市，是人類生活的重要場合，因而城市生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展較為重要。

近年來，隨著城市的建設和發(fā)展，自然、半自然生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重，城市生態(tài)服務功能不斷喪失，環(huán)境污染嚴重，人均環(huán)境不斷惡化。主要表現(xiàn)為：城市熱環(huán)境調節(jié)功能弱，比如，北京夏季城郊最高氣溫相差6~7℃；城市水文調節(jié)功能不斷削弱，內澇災害頻發(fā)，特別是南方城市洪澇災害損失嚴重。2015年全國62%的城市發(fā)生過城市內澇，其中74.6%最大積水深度超過50厘米；城市空氣污染嚴重，北京、唐山、天津、石家莊等眾多大城市大氣灰霾污染嚴重，能見度顯著下降，如深圳市2011年能見度僅為11米，比1973年下降24米，而北京2011年的能見度不足10米。另外，有些城市是二氧化硫污染嚴重，特別是工業(yè)城市，比如，鞍山市的二氧化硫濃度為0.078mg/m3(2005)，明顯高于國家的二級標準[20]。Wackernagel等對世界上52個國家和地區(qū)1997年的生態(tài)足跡進行了實證計算，研究結果表明其中中國1997年的人均生態(tài)足跡為1.12hm2，而其人均生態(tài)承載力僅為0.8 hm2，人均生態(tài)赤字為0.4hm2[21]。由此可見，我國人均生態(tài)本身就較為薄弱，城市是人口的集聚地，其人均生態(tài)更為薄弱。因而，鑒于確保城市承載力，滿足其生態(tài)環(huán)境容量，對于城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，我們要認真關注每個城市的生態(tài)環(huán)境容量。

3 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的導向

新型城鎮(zhèn)化即以人為本，和諧社會，改善生態(tài)環(huán)境，促進城市朝向生態(tài)型、現(xiàn)代化的方向發(fā)展。因而，針對新型城鎮(zhèn)化所存在的資源環(huán)境問題，生態(tài)型城市是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然導向。

3.1 生態(tài)型城市發(fā)展

胡錦濤同志曾明確指出：堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。黨的十七大報告提出“要建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構增長方式消費模式”。城市化的發(fā)展也要朝著生態(tài)型城市方向發(fā)展。生態(tài)型城市建設是順應城市演變規(guī)律的必然要求，是推進城市持續(xù)健康發(fā)展的需要，是落實全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。同時，生態(tài)型城市建設是順應城市演變規(guī)律、解決城市發(fā)展的基本問題和矛盾的需要，也是提高人民生活質量的需要。黨的十六大明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，一些地區(qū)也取得明顯成效，農村面貌有明顯改變?！笆恕贝蠹爸醒氤擎?zhèn)化工作會議做出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方針的重大調整，核心是強調了“人”的城鎮(zhèn)化，在進程上要穩(wěn)中求進。2012年12月，中央經濟工作會議進一步明確要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。“十二五”期間，規(guī)定我國城鎮(zhèn)化的增長率為0.8~1.0個百分點。2014年3月，由中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》單行本出版發(fā)行。另外，在科學發(fā)展觀和中華民族偉大復興的中國夢的感召下，各地不斷創(chuàng)新思路理念和體制機制，涌現(xiàn)出一批具有地域特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。例如，江蘇省委領導在淮安調研-時強調，在推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，要突出以人為本，堅持“四化”同步，強化產業(yè)支撐，注重生態(tài)文明，傳承優(yōu)秀文化，讓城鄉(xiāng)廣大群眾都能享受到城鎮(zhèn)化帶來的實惠。

3.2 國外先進經驗的借鑒

對國外生態(tài)型城市發(fā)展的經驗[22]總結可知，主要有幾個方面：①前瞻性的生態(tài)規(guī)劃。比如，在20世紀90年代中期，哈默比湖城就通過規(guī)劃確立了明確的環(huán)境發(fā)展目標，計劃到2015年碳排放量減少一半，且生態(tài)型城市規(guī)劃涉及的環(huán)境要素還較為全面，北歐典型生態(tài)型城市環(huán)境規(guī)劃[23]的要素組成包括能源、交通、垃圾與廢棄物、水處理、信息技術等（表3）。②有效利用廢物與能源。比如，把有機廢料或污水中淤積物的分解和規(guī)?；a產生的大量沼氣用于家庭日用和生態(tài)型的小汽車與公共汽車，據(jù)測算，一般單一家庭的污水排放量所產生的沼氣，足以支撐其日常的家用所需。③政府的引導和調控。比如斯德哥爾摩市征收交通擁堵稅，有效地緩解交通擁擠和改善環(huán)境等，據(jù)稱該項稅金減少交通流量 20%，改善空氣質量10%，減少碳排放10%~14%。再比如，赫爾辛基80%的建設用地為社會公有，確保了維基實驗新區(qū)建設的順利實施和逐次展開。④廣泛的群眾參與。庫里蒂巴市政府堅持“以人為本”，尊重公民，視公民為所有公共資產和服務的所有者與參與者，讓群眾參與到社會公益項目中，如“垃圾不是廢物”的垃圾回收項目，市長曾經親自到街道上撿垃圾，用撿來的垃圾置換物品，市民也不再把撿垃圾當成是丟臉的事，使城市中的垃圾循環(huán)回收率達到95%。

表3 北歐典型生態(tài)城鎮(zhèn)的環(huán)境規(guī)劃要素構成

3.3 我國生態(tài)型城市的創(chuàng)新舉措

結合國外生態(tài)型城市的經驗和生態(tài)型的內涵，針對新型城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境方面提出以下創(chuàng)新舉措：①總量鎖定，規(guī)模控制?？偭靠刂瓢ㄋY源、能源、土地資源、人口等方面。就水資源而言，可參考2011年國家頒布的水資源管理的三條紅線，控制用水總量，提高用水效率，堅決遏制用水浪費并嚴控排污總量；就能源而言，嚴格控制煤炭等高污染能源的使用數(shù)量，確保能源可持續(xù)發(fā)展；就土地資源而言，控制總量是控制城市無序發(fā)展的重要途徑；人口總量的控制是間接控制水資源、土地資源等的合理發(fā)展。水資源、土地資源、能源，尤其是煤炭等高污染能源總量的控制，也可確保城市生態(tài)環(huán)境容量的可持續(xù)發(fā)展。②增量遞減，用量遞減。增量遞減，在水資源、土地資源等方面均要重視。尤其是土地資源方面，各地區(qū)均已采取相應的措施，比如，無錫發(fā)展用地已進入增量遞減的趨勢。③存量優(yōu)化，置換空間。在資源利用的過程中，要盤活存量，向存量要發(fā)展增量。比如土地資源方面，據(jù)統(tǒng)計，目前我國城鎮(zhèn)低效用地占到40%以上，農村空閑住宅達10%～15%。處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設用地約5000km2，占全國城市建成區(qū)的11%，有很大的挖潛空間。《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》明確提出要加強內涵挖潛，盤活存量土地。通過內涵挖潛，消化利用閑置和低效土地，鼓勵社會資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用；水資源方面，對于生活和生產性污水，進行針對性的處理，處理后、污水凈化后返用于農地等。④質量提高，環(huán)境友好。提高土地的利用效率，用地效益的提升是土地發(fā)展的重要組成部分；提高清潔能源的使用率；提高水資源的利用效率，加強水體的循環(huán)利用；提高煤炭石油資源的利用效率，加強煤炭等利用創(chuàng)新，同時配備高效污染治理設施，降低污染物排放強度，為城市發(fā)展提出足夠的環(huán)境容量。另外，要注重各環(huán)境要素之間的關聯(lián)與及轉化，使其共同構成一個自我循環(huán)的完整系統(tǒng)，確保資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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