英國如何治理空氣污染

文/包茂宏

作為世界歷史上第一個工業(yè)化國家，英國經(jīng)歷了怎樣的城市污染？用什么辦法治理了污染？它給現(xiàn)在正在遭受生態(tài)破壞和環(huán)境污染的廣大發(fā)展中國家提供了什么經(jīng)驗？

早在16世紀(jì)，倫敦附近薪材和木炭短缺，而人口卻連續(xù)增加，煤炭被迅速應(yīng)用于室內(nèi)取暖和室外工業(yè)生產(chǎn)。低效率的壁爐和啤酒廠、石灰窯等工廠密集排放的煙塵不但危及人體健康，還損害了城市建筑和綠色空間，引起市民不滿和抗議。愛德華一世國王和伊麗莎白女王都曾發(fā)布皇室公告，要求石灰窯和啤酒廠不再使用或減少使用煙煤。工業(yè)革命開始后，英國迅速進(jìn)入“煤煙時代”。燃煤蒸汽機(jī)的大量使用雖然迅速提高了生產(chǎn)效率，但也排放了大量煤煙和煙塵。“謝菲爾德有很多低煙囪的鍛造工廠，街道本身也坐落在丘陵的斜面，因而煙塵順著道路漂浮。孩子們滿身都是灰塵和煤煙子，每天晚上睡覺前必須洗澡。來這里的人沒有任何選擇地吸食著煤塵，煤塵吸附在肺部侵蝕著身體?！背嗣簾熤?，隨著公共運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展和轎車進(jìn)入家庭，城市的流動污染越來越嚴(yán)重。大量聚集的污染氣體在寒冷的冬季極易形成霧霾，有些城市因為污染嚴(yán)重簡直成了暗無天日的人間地獄。1952年12月，倫敦發(fā)生嚴(yán)重霧霾，空氣中的污染物質(zhì)含量達(dá)到每立方米3800微克，是平常的10倍，二氧化硫濃度高達(dá)1.34ppm，導(dǎo)致4000人死亡（根據(jù)最新研究成果，死亡人數(shù)大概是1.2萬人）。到了20世紀(jì)70年代，無形污染氣體和跨界空氣污染成為英國面臨的嚴(yán)重問題。隨著石油逐漸替代煤成為主要燃料，含硫量更高的石油燃燒會釋放出更高的硫氧化物。加上二氧化碳、氟氯烴（CFCs）和甲烷等溫室氣體的排放，不但使英國成為飄向斯堪的納維亞國家的酸雨之重要來源地，也是影響全球氣候變暖的一個重要因素。

雖然在不同時代，空氣污染的表現(xiàn)形式、主導(dǎo)因素、形成機(jī)制等有所不同，但其造成的危害都是嚴(yán)重的。無論是煤煙還是酸雨都會造成樹木枯萎、花草死亡，綠色鄉(xiāng)村景觀不再。濃霧和霧霾出現(xiàn)后，城市里的能見度很低，不僅嚴(yán)重影響交通，而且會造成酗酒和犯罪行為增多、主婦不再勤于打掃衛(wèi)生、道德水平下降等社會問題。更為嚴(yán)重的是空氣污染會直接危害人體健康，患呼吸系統(tǒng)和循環(huán)系統(tǒng)疾病的人數(shù)大幅度增加。支氣管炎、肺病、肺結(jié)核成為工業(yè)污染城市的常見病。為了防止霧霾，人們喜歡關(guān)閉門窗，但時間長了容易導(dǎo)致心理疾病，如注意力不集中，自控能力減弱等。濃霧遮蔽陽光，導(dǎo)致城市居民因為光照不足而患上軟骨癥和佝僂病。從這個意義上說，英國的空氣污染絕不僅僅是個環(huán)境問題，它同時也是技術(shù)問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會問題。

對愈演愈烈的空氣污染問題，整個社會包括學(xué)術(shù)界的認(rèn)識都經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。起初，人們對空氣污染不僅不太介意，反而認(rèn)為煙塵有益身體健康，工廠的高爐和煙囪是工業(yè)化和進(jìn)步的標(biāo)志。有學(xué)者承認(rèn)城市環(huán)境問題是隨工業(yè)化和城市化而來的副產(chǎn)品，但不承認(rèn)工業(yè)化和城市化本身有問題，而是認(rèn)為在快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，舊的機(jī)制尚未完全根除，新的城市規(guī)劃也未完全做好，因此解決城市環(huán)境問題只能通過放慢城市化進(jìn)程來達(dá)成，尤其是要限制人口大量涌入城市，在規(guī)劃好之后開始有序發(fā)展。但是，在英國的上升時期，限制城市化進(jìn)程是行不通的，也是違背人口自由流動的基本權(quán)利的。于是科學(xué)家就把重點(diǎn)放在能源的更新?lián)Q代上，尤其是鼓勵在室內(nèi)使用無煙煤，替代高硫煤。但是，這一設(shè)想的實現(xiàn)需要以豐富的無煙煤供應(yīng)和相對低廉的價格為前提條件，而這兩個條件在英國幾乎都有問題。在二戰(zhàn)之后，石油和天然氣大量投入使用，恰好這時英國在北海發(fā)現(xiàn)油田和天然氣田，雖然英國存在著嚴(yán)重的、對煤的路徑依賴，但焦炭生產(chǎn)最終在1975年停產(chǎn)。石油和天然氣這種相對于煤還算比較清潔的能源的使用，為治理英國的大氣污染提供了契機(jī)。通過加高煙囪來降低本地區(qū)污染程度的做法擴(kuò)大了污染傳播的范圍，形成跨界空氣污染和酸雨問題，也增加了全球溫室氣體濃度。其實科學(xué)家早已開始探索全球變暖問題，只是到了1987年以后才成為大眾關(guān)注的話題，引起政治家的注意。面對長距離的污染轉(zhuǎn)移和全球環(huán)境問題，需要國際社會的廣泛合作才能有效遏制和治理。

嚴(yán)重的空氣污染對不同社會階層都形成威脅，在下層發(fā)起抗議的同時，在中產(chǎn)階級推動下，上層也不得不采取對策，有所行動。在工業(yè)污染開始的時候，由于污染源容易辨認(rèn)，民間團(tuán)體和相關(guān)機(jī)構(gòu)采取的對策主要是要求污染企業(yè)搬出城市核心區(qū)，或禁止使用某種容易引發(fā)污染的燃料。但是，這種簡單的做法對關(guān)系到每個家庭日常生活的室內(nèi)取暖和煮飯是不起作用的。于是，英國科學(xué)家和政治家就倡導(dǎo)企業(yè)家使用“最可行的方法”防止污染氣體的排放，其實就是通過安裝在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上都可行的設(shè)備來去除污染物質(zhì)。但是，在科學(xué)的減排方法尚未建立之前，“最可行的方法”往往成為企業(yè)家不作為或小作為的托詞，因為企業(yè)家經(jīng)常以生產(chǎn)可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，而加裝減排設(shè)施會影響經(jīng)濟(jì)效益等來為自己辯護(hù)。后來，隨著技術(shù)的改進(jìn)和批量化生產(chǎn)，減排設(shè)施的成本大大降低，但又遇到傳統(tǒng)文化的影響。英式壁爐不僅浪費(fèi)能源，而且污染嚴(yán)重，中央供暖系統(tǒng)無疑是可替代的良好選擇。但是，因為壁爐和英國人的宗教文化傳統(tǒng)等有機(jī)結(jié)合，“英國人發(fā)現(xiàn)他們突然沒有了撥火的爐子，便會備感失落”。因此即使壁爐問題多多，但英國人寧愿付出更多金錢和健康代價也頑固維持自己的傳統(tǒng)。不過，這種狀況在第二次世界大戰(zhàn)后得到改變，因為隨著新居住區(qū)的建設(shè)和能源由煤向石油和天然氣的轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)的壁爐逐漸被更為清潔便宜的集中供暖所取代。

與此同時，英國發(fā)揚(yáng)自己法制的傳統(tǒng)，制定了一系列遏止空氣污染和凈化空氣的法律。當(dāng)然，治理大氣污染法制化的進(jìn)程與人們對大氣污染認(rèn)識的進(jìn)步幾乎是同步的。1821年頒布了《煙塵防止法》，鼓勵在合理條件下對煙塵造成的公害進(jìn)行起訴，但其涉及范圍很小，不包括燃煤機(jī)車和鍋爐等。后來頒布的《制堿業(yè)管制法》等擴(kuò)大了需要治理的污染源的范圍。但是，到了普通法法院，法官會根據(jù)自己對普通法的實用主義解釋，按“社會——成本平衡”的原則優(yōu)先考慮可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的工業(yè)界的利益，削弱公害受害者要求保護(hù)環(huán)境的權(quán)利。盡管此法規(guī)定比較寬松、執(zhí)行也不嚴(yán)格，但它畢竟邁出了英國用法制治理環(huán)境污染的第一步。1866年制定《環(huán)境衛(wèi)生法》，1875年制定《公共衛(wèi)生法案》，1926年通過了《公共衛(wèi)生（煙害防治）法》。這些法律或者賦予地方政府必要時整治工業(yè)煙塵危害的權(quán)利，或者確定了空氣污染和身體損害之間的科學(xué)關(guān)系，并在一定程度上規(guī)定了健康損害的賠償和懲罰原則。從這些法律的名稱就可以清楚地看出，空氣污染在當(dāng)時主要被看成是一個危害人體健康的問題，顯然這還是從保障人身安全的角度來治理空氣污染的。1952年的倫敦霧霾之后，立法者開始從環(huán)境是一個整體的角度考慮空氣污染問題，制定了《清潔空氣法》，改變了在英國重視水污染治理忽視空氣污染治理的情況，體現(xiàn)了恢復(fù)良好空氣質(zhì)量的成本比繼續(xù)污染要低得多的認(rèn)識。通過實施這個法案，輔之以能源換代和技術(shù)升級，英國的工業(yè)煙塵排放大大減少。進(jìn)入全球環(huán)境問題時代，英國加入了各種世界環(huán)境組織，簽署多種國際環(huán)保公約和議定書，在國際環(huán)境治理合作中解決英國和全人類面臨的共同環(huán)境問題。