ESIA理論視域下地方政府投資項目行政審批程序優(yōu)化研究

□薛曉東 梁丹妮 葉 萍

[電子科技大學(xué) 成都 610054]

一、問題的提出

隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，當前在中國地方政府投資項目現(xiàn)行行政審批程序中，弊端日益顯露出來：審批事項過多，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，審批管理效率低下，行政審批自由裁量權(quán)過大等，這不僅影響了投資項目自身的進度，同時阻礙了地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。本研究致力于對地方政府投資項目審批程序優(yōu)化進行研究，便于及時總結(jié)現(xiàn)行地方政府投資項目審批工作中遇到的問題，并在先進理論的指導(dǎo)下針對這些問題提出對策建議，旨在提高投資項目行政審批效率，降低行政成本，優(yōu)化當?shù)赝顿Y環(huán)境，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

目前學(xué)者對地方政府投資項目審批程序優(yōu)化的研究，主要集中在審批流程、審批方式、審批標準化等幾個方面。其研究成果對各地方政府加快投資項目工作具有理論和實踐意義。然而，大多學(xué)者都是以政府層面來探討投資項目審批程序優(yōu)化的問題，而忽略了審批技術(shù)中介機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和項目業(yè)主的配合也是制約項目投資工作進度的兩大瓶頸，若單從政府審批部門的層面來優(yōu)化，難以達到理想的效果。因此，本研究擬以審批部門、審批技術(shù)中介機構(gòu)、項目業(yè)主三方主體為主線，從流程優(yōu)化和管理優(yōu)化兩個方面著手，共同推進地方政府投資項目程序優(yōu)化工作，提高行政審批效率。

二、概念界定及理論基礎(chǔ)

（一）投資項目

根據(jù)百度百科上的定義，投資項目是以特定項目為對象的，同時直接與新建項目或更新改造項目相關(guān)的一種長期投資活動①。投資項目按標準的不同有多種分類方式，其中，按投資主體的不同，主要將投資項目分為政府投資項目和非政府投資項目兩類。由于政府投資項目在管理上相對比較嚴格，而本文更多是涉及投資主體比較分散的產(chǎn)業(yè)投資項目。

（二）行政審批

中國政法大學(xué)的王連昌教授曾在他的研究中為行政審批給出了定義。行政審批是一種具體的行政行為，國家行政部門以相對人，包括公民、法人及其他社會組織提出的申請為依據(jù)，通過依法以頒發(fā)特定證照等方式，是一種對相對人行使某種權(quán)利的準許行為，從而使相對人具有從事某種活動的資格[1]。

（三）ESIA理論的涵義

ESIA理論作為一種政府流程再造的理論工具，主要是指在辨析了解現(xiàn)有流程，并在現(xiàn)有流程基礎(chǔ)上進行流程的改進與優(yōu)化，不需徹底拋棄原有流程，而重新設(shè)計全新流程，因此，其風(fēng)險較小，在國內(nèi)外政府行政審批流程再造中被廣泛運用，并取得較好的成效，為地方政府投資項目審批程序的優(yōu)化積累了豐富的理論及實踐經(jīng)驗[2]。ESIA理論的具體方法如表1所示：

表1 ESIA理論的具體內(nèi)容

三、地方政府投資項目行政審批程序存在的問題及其原因分析

（一）地方政府投資項目行政審批程序中存在的問題

1．審批流程復(fù)雜影響項目進度

目前大多政府部門缺乏精細的審批流程，加上各個審批部門之間的前后審批關(guān)系不清晰，部門之間各自為政，銜接不暢，審批流程難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用。項目申報者只能憑經(jīng)驗辦事，出錯的地方也就增多，甚至出現(xiàn)無用功。信息化建設(shè)領(lǐng)域“多頭建設(shè)、以條為主”的格局并未得到實質(zhì)性扭轉(zhuǎn)，增加了二次錄入的工作量。

2．審批中介服務(wù)機構(gòu)管理不到位

主客體關(guān)系不清。掛靠在行政部門和事業(yè)單位的部分中介機構(gòu)，享受先天的“法定機構(gòu)”的資質(zhì)，這些單位出具的鑒定或檢驗報告是各領(lǐng)域內(nèi)唯一合法的文書，具有絕對的壟斷地位[3]。同時，大部分中介機構(gòu)在利益的驅(qū)動下，為業(yè)主違規(guī)。監(jiān)管關(guān)系不清，政府對中介機構(gòu)和中介市場的監(jiān)管不力，主要是行業(yè)主管部門負責(zé)對中介管理，而政府對中介市場的監(jiān)管則基本處于真空狀態(tài)。

3．項目業(yè)主前期工作缺乏指導(dǎo)

前期工作深度不夠，在項目建議書、可行性研究報告等程序上，沒有嚴格執(zhí)行，倉促趕工，導(dǎo)致項目風(fēng)險性也隨之增大[4]。具體責(zé)任難落實，針對具體項目的常態(tài)化跟蹤監(jiān)管措施不完善，項目出現(xiàn)問題后，上級領(lǐng)導(dǎo)難以確定具體的責(zé)任單位和責(zé)任人。缺乏有效的激勵措施。對項目方實施進度缺乏完善的約束懲戒機制，當項目業(yè)主涉及自身利益時，寧可犧牲項目的辦事效率。

4．投資項目審批過程中信息不對稱

大部分業(yè)主對審批流程不熟悉，雖然政府設(shè)計并聯(lián)了審批流程圖，但是缺乏針對業(yè)主單個項目的具體計劃表，業(yè)主仍然不明白具體要怎樣操作。中介機構(gòu)獲得政府審批管理信息滯后，一旦沒有及時獲得相關(guān)的政策信息，無用功或服務(wù)事項質(zhì)量不高將普遍存在。在技術(shù)服務(wù)的過程中，審批技術(shù)中介針對材料存在的問題與業(yè)主溝通不及時，并未能相應(yīng)給出詳細的補充材料說明，嚴重影響了項目審批效率。

（二）地方政府投資項目行政審批程序中存在問題的原因分析

1．權(quán)利格局制約著改革力度

在社會主義國家，國家機關(guān)是本著為人民服務(wù)的原則，然而，現(xiàn)實過程中產(chǎn)生了“國家權(quán)力演變?yōu)椴块T權(quán)力、部門權(quán)力演變?yōu)閭€人權(quán)力、個人權(quán)力在實際操作中演變?yōu)樯唐贰?。許多審批部門利用自身的權(quán)力，打著審批的幌子，變相收費，審批就變成一種收費的名目。這樣，一些部門和地方政府的行政審批體制改革大多停留在表面。

2．依法行政與現(xiàn)行法律法規(guī)不相適應(yīng)的矛盾

當前行政審批制度改革過程中，出現(xiàn)了頂層設(shè)計跟不上基層實踐過快的步伐。具體表現(xiàn)為：項目審批涉及部門多、程序復(fù)雜，每個環(huán)節(jié)都有相關(guān)的法律法規(guī)和部門政策規(guī)定，部門之間互為前置、扯皮打架。比如，環(huán)保審批既要求做區(qū)域環(huán)評又要做單個項目環(huán)評，在依法行政的原則下，各部門對審批事項非常嚴格，不敢冒險為了審批提速而突破“上位法”。

3．項目推進過程中，統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能缺位

在當前審批體制框架下，職能部門往往過于夸大部門法規(guī)以及單個審批事項職能的法定權(quán)限和程序，不肯也無法有效牽頭實現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)，審批過程中，存在著協(xié)調(diào)主體不明、協(xié)調(diào)難度大、且缺乏政府層面完善的協(xié)調(diào)體系。職能部門各業(yè)務(wù)科室之間也同樣是各自為政,當項目推進出現(xiàn)問題時，科室間的協(xié)調(diào)職能薄弱，致使問題難以得到解決。

4．針對投資項目中各大主體缺乏配套的管理監(jiān)督制約

針對具體投資項目涉及的政府審批部門、審批技術(shù)中介機構(gòu)以及項目業(yè)主，常態(tài)化跟蹤監(jiān)管措施不完善，目前大多地方政府采取了多種監(jiān)查、考核、獎勵方式加快投資項目進度，但缺乏配套制度的監(jiān)督制約，執(zhí)行不執(zhí)行、執(zhí)行好壞對各部門不會產(chǎn)生太多影響，因而落實不到位。

四、ESIA理論指導(dǎo)下地方政府投資項目行政審批程序優(yōu)化的建議

地方政府投資項目行政審批程序的優(yōu)化，主要依賴于兩大方面：一是行政審批流程的優(yōu)化，這是整個審批程序優(yōu)化的核心。二是行政審批管理的優(yōu)化，這是流程優(yōu)化后達到預(yù)期效能的保障條件。在ESIA理論指導(dǎo)下，地方政府投資項目行政審批程序優(yōu)化模型如圖1所示；

圖1 地方政府投資項目行政審批程序優(yōu)化模型

（一）地方政府投資項目行政審批流程優(yōu)化

在ESIA理論指導(dǎo)下，本研究主要從流程清除、流程簡化、流程整合及流程自動化四個方面對投資項目審批流程進行優(yōu)化：

1．審批流程清除

在投資項目審批中，取消那些可以由企業(yè)決定，市場可以自行調(diào)整以及社會組織開展的自我管理事項[5]。同時取消缺乏法律依據(jù)、由審批部門自行設(shè)定的前置條件，并規(guī)定凡是可以通過事后監(jiān)管和間接管理的審批事項，都不得設(shè)置前置審批。另外，還可以通過改建管理方式和管理手段的方式，對與本級政府直接管理的審批事項，由原來的行政審批轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴驶蛘邆浒腹芾?。政府要明白自己的角色，對于一些不再需要政府部門審批的事項，可以交給市場，通過技術(shù)外包和購買服務(wù)的方式，由行業(yè)組織和社會中介機構(gòu)進行管理。

2．審批流程簡化

減少重復(fù)審批，對已經(jīng)審核的區(qū)塊規(guī)劃和環(huán)境影響評價，在基礎(chǔ)設(shè)施項目中，不再單獨編制環(huán)境影響評價報告，可由審批部門直接按照已經(jīng)批準的區(qū)塊環(huán)境影響評價報告及批復(fù)，由審批部門直接出具具體項目的環(huán)境影響評價批復(fù)。另外，在不影響各級審批部門發(fā)揮作用的前提下，后置部門可以按照法定程序事前審查，待項目業(yè)主完成相關(guān)前置審批手續(xù)后，及時給予下一步的審批，這樣可以大大地節(jié)省時間[6]。

3．審批流程整合

對于審批流程，要敢于打破部門邊界，形成一個協(xié)調(diào)高效的審批程序。可以利用并聯(lián)審批的方式，消除審批事項間互為前置的現(xiàn)象。并聯(lián)審批可以通過召開并聯(lián)審批會議，也可以通過網(wǎng)上聯(lián)審的方式，比較容易決定的事項可以當場給出意見，對于復(fù)雜的問題可以在會議結(jié)束后的幾個工作日內(nèi)給出意見，同時，各個審批部門不再單獨進行審批。

4．審批流程自動化

利用現(xiàn)代信息技術(shù)促進投資項目審批流程的自動化，進一步提高審批效率。審批流程自動化主要分為以下幾個部分：實現(xiàn)項目業(yè)主的網(wǎng)上注冊、網(wǎng)上申請等。政府機關(guān)內(nèi)部的項目審批過程自動化，審批盡量以電子版的方式在網(wǎng)上進行。項目申請人可以通過項目查詢系統(tǒng)查詢項目審批狀態(tài)。監(jiān)督自動化，實現(xiàn)監(jiān)督部門對整個審批過程的監(jiān)督，網(wǎng)上預(yù)警制度等[7]。

5．正確處理流程優(yōu)化環(huán)節(jié)的機構(gòu)化關(guān)系

圖2 地方政府投資項目審批流程優(yōu)化環(huán)節(jié)的機構(gòu)化關(guān)系

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對行政審批流程的作用在不同的條件下會起著反向作用。當前期審批流程得到了較好的優(yōu)化，并經(jīng)實踐得出其是科學(xué)合理的，那么現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)將會加速審批流程的進行，起到事半功倍的功效。相反，沒有優(yōu)化的審批流程這個前提，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的參與，只會讓原本復(fù)雜的流程更難以操作。因此，十分重要的任務(wù)是在做好對流程任務(wù)的清除、簡化和整合工作，在這個的基礎(chǔ)上應(yīng)用自動化才能真正達到流程優(yōu)化的目的[2]。ESIA理論各要素結(jié)構(gòu)化關(guān)系如圖2：

（二）地方政府投資項目審批管理程序優(yōu)化

1．投資項目審批部門管理程序優(yōu)化

一是成立強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。建立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，發(fā)改、建設(shè)、國土、環(huán)保、規(guī)劃、政務(wù)服務(wù)中心等重要審批部門為固定成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立長效推進機制。一方面領(lǐng)導(dǎo)成為帶頭人，加強各部門的重視，提高積極性；另一方面主體擴寬，由市政務(wù)服務(wù)中心一家變?yōu)檎?wù)服務(wù)中心和各重要部門共同組成，強化各部門的責(zé)任主體地位，形成共同推力。

二是優(yōu)化服務(wù)機制。建立投資項目代辦機制。代辦員可由現(xiàn)有的重點審批部門表現(xiàn)優(yōu)秀的窗口人員組成，較好的人脈關(guān)系和專業(yè)的業(yè)務(wù)知識可以更好地勝任這一重要崗位。另外，以政校合作的方式，在國家重點高校公開招聘或由校方推薦優(yōu)秀博士、碩士畢業(yè)生到代辦崗位開展項目代辦工作。由政府層面建立投資項目推進協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，同時下設(shè)辦公室在市政務(wù)服務(wù)中心，建立科級、窗口、部門、市委市政府四級協(xié)調(diào)機制。一般事項由市政務(wù)服務(wù)中心負責(zé)牽頭召集和協(xié)調(diào)解決，重大問題逐級提交領(lǐng)導(dǎo)小組研究決策。

三是創(chuàng)新服務(wù)方式。窗口收到報送的資料后，政務(wù)服務(wù)中心負責(zé)召集發(fā)改、建設(shè)等部門對項目進行聯(lián)合預(yù)審，提前對審批過程中可能出現(xiàn)的問題進行全面輔導(dǎo)，當場提出預(yù)審意見，并在項目預(yù)審表上簽字。在每個審批環(huán)節(jié)進行時，審批部門可在材料上注明審批意見，請業(yè)主簽字、確認，并做出修改承諾。審批部門蓋章同意后進入到下個審批環(huán)節(jié)，針對修改內(nèi)容，審批部門在最后驗收時把好關(guān)。讓業(yè)主在整個審批過程中加以修改、完善，可以有效節(jié)省審批時間。

2．投資項目審批中介機構(gòu)管理程序優(yōu)化

一是推進中介機構(gòu)改革。為營造公平的中介市場環(huán)境，構(gòu)建主體平等的市場競爭機制，對于那些掛靠在政府主管部門的審批中介機構(gòu)進行整治，讓其回歸市場，參與市場競爭。同時，開放中介市場，政府部門不得為中介服務(wù)機構(gòu)設(shè)置執(zhí)業(yè)限制，在中介服務(wù)上，只有建議權(quán)，沒有指定權(quán)，防止政府主管部門為項目業(yè)主直接指定中介機構(gòu)，打破審批中介機構(gòu)的壟斷地位。

二是進行中介績效評價。設(shè)立評級系統(tǒng)或打分標準，在聽取專家意見的同時，還應(yīng)參考業(yè)主意見，讓服務(wù)對象有充分的話語權(quán)，形成對中介的監(jiān)管。通過建立中介服務(wù)庫，從企業(yè)的基本情況、企業(yè)服務(wù)質(zhì)量等方面對投資項目審批中介服務(wù)機構(gòu)的績效進行評價和分析，建立審批中介服務(wù)機構(gòu)的績效評價體系。

三是完善中介監(jiān)管機制。解決中介監(jiān)管缺位的問題，建議成立中介服務(wù)辦公室，通過中介服務(wù)庫將分散在各個行業(yè)主管部門的中介服務(wù)機構(gòu)納入統(tǒng)一管理，實行服務(wù)評級、信用排名、末尾淘汰。充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。發(fā)揮社會對中介組織的監(jiān)督作用，例如通過媒體報道、市民投訴等方式，讓行政審批各個環(huán)節(jié)更加透明化。

3．投資項目業(yè)主管理程序優(yōu)化

政府投資項目實行項目儲備制度。以先儲備、后建設(shè)的思想，將列入政府投資計劃的項目，先從政府投資項目儲備庫中選取。簡化重大項目審批環(huán)節(jié)，強化部門協(xié)同能力。按照項目“開工、開業(yè)、投產(chǎn)”三個結(jié)果進行考核，制定業(yè)主進度考核激勵辦法。對于提前完成的，給予相應(yīng)的獎勵；未按期完成的，處以罰金。

（三）有效溝通保障地方政府行政審批程序“雙提速”

在前面的投資項目行政審批程序中，主要從審批流程以及審批管理程序兩方面來進行，為了更好地實現(xiàn)“雙提速”的目的，各個相關(guān)主體間的有效溝通成為程序優(yōu)化的重要保障。首先，各政府審批部門要提前在網(wǎng)上發(fā)布前置條件、辦事指南等信息，以便項目業(yè)主方能及時了解流程并下載填寫。其次，為加強政府與審批中介機構(gòu)的溝通，審批部門可以通過培訓(xùn)班、交流會及項目協(xié)調(diào)溝通專題會等多種形式，從根本上提升中介機構(gòu)服務(wù)績效，進一步提高項目審批服務(wù)質(zhì)量與效率。最后，中介服務(wù)機構(gòu)在接收服務(wù)相關(guān)材料時，針對材料存在的問題要及時與項目業(yè)主進行溝通協(xié)調(diào)，避免重復(fù)勞動影響項目進度。

五、結(jié)語

投資項目對地方經(jīng)濟的拉動作用日益明顯。綜上所述，各級地方政府應(yīng)該高度重視投資項目審批程序的優(yōu)化問題，這不僅涉及到投資項目行政審批流程的優(yōu)化，還關(guān)系著審批流程的實施過程及審批管理程序的優(yōu)化，而后者往往被管理者所忽視，極大地影響著審批流程的實施效率。結(jié)合ESIA理論，對審批流程進行清除、簡化、整合和自動化幾個過程的優(yōu)化，在審批管理程序方面，加強對行政審批部門、審批技術(shù)中介機構(gòu)以及項目業(yè)主的監(jiān)督作用，為審批流程的順利進行提供保障，最終實現(xiàn)投資項目審批程序優(yōu)化的“雙提速”。

注釋

①投資項目.百度百科:[EB/OL].[2014-7-23].http://baike.so.com/doc/1263493.html.

[1]王連昌.行政法學(xué)[M].北京:中國政法大學(xué)出版,1997:183.

[2]馬佳錚.基于ESIA方法的黨政工作部門考核評價程序優(yōu)化研究[J].新疆大學(xué)學(xué)報,2010(2):26-28.

[3]湯耐爾,姚建莉.事業(yè)單位改革進行時：以“中介機構(gòu)”為名[N].21世紀經(jīng)濟報道,2013-01-16(溫州版).

[4]京紀研.加強政府投資項目監(jiān)管的對策[J].中國監(jiān)察,2008(6):35-36.

[5]陜西省人民政府關(guān)于進一步推進改革和規(guī)范行政審批制度工作的意見[J].陜西政報,2001(13):1-3.

[6]張輝.優(yōu)化投資項目審批流程[J].浙江經(jīng)濟,2012(7):50.

[7]楊雪,王磊.行政審批中心網(wǎng)上審批系統(tǒng)研究[C]//提高全民科學(xué)素質(zhì)、建設(shè)創(chuàng)新型國家——2006中國科協(xié)年會論文集.山東省濟寧市廣電網(wǎng)絡(luò)信息中心,2014.