廉租房政策執(zhí)行梗阻及消解對策分析

王媚游

【摘 要】廉租房政策的有效執(zhí)行對于解決和改善我國最低收入家庭居住水平具有重大作用。但目前廉租房政策的執(zhí)行還面臨政策自身中未健全的管理機(jī)制、缺乏監(jiān)督約束機(jī)制，在資源中執(zhí)行組織的分散性、執(zhí)行主體的權(quán)力異化、資金供應(yīng)不足、稀缺的房源等阻力，本文針對這些阻力提出從建立和完善相關(guān)的法律、法規(guī)、建立獨(dú)立的廉租房管理和監(jiān)督部門、開發(fā)新的資金融資渠道和加大力度建設(shè)新的廉租房屋等對策來消解梗阻。

【關(guān)鍵詞】廉租房政策；執(zhí)行；阻力；對策

廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的一種住房。我國廉租房的分配形式以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金減免為輔。自1998年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出建立面向“最低收入家庭”的廉租房供應(yīng)體系，廉租房由政府或單位出資興建以來，廉租房政策的實(shí)施取得了穩(wěn)步性的發(fā)展及階段性結(jié)果。截至2014年6月底，全國保障性安居工程已開工530萬套，基本建成280萬套，分別達(dá)到年度目標(biāo)任務(wù)的76%和58%，完成投資7200億元①。但廉租房政策在具體執(zhí)行過程中仍面臨著一些現(xiàn)實(shí)問題和阻力，使其無法順利實(shí)施。因此，分析和解決廉租房政策執(zhí)行過程中的這些問題是改善最低收入家庭居住水平的重要一環(huán)。

一、順利執(zhí)行廉租房政策的必要性

（一）有效解決市場失靈，促進(jìn)房地產(chǎn)市場化

我國自1998年實(shí)行住房改革以來，靠市場機(jī)制運(yùn)行的房地產(chǎn)行業(yè)得到了快速和深入發(fā)展。但市場機(jī)制卻是一把雙刃劍，一方面它提供了居民以平等身份進(jìn)入住房市場并參與住房交易的機(jī)會，另一方面其自發(fā)產(chǎn)生的優(yōu)勝劣汰機(jī)制卻把收入較少、購買力較低的居民或者家庭排除在商品住房外，使這些居民只能購買或者租賃低矮、不通風(fēng)、陰暗、潮濕、狹小的住房，無法獲得良好的居住環(huán)境，我們把這一問題歸結(jié)為“市場失靈” [1]。政府作為居民的“守護(hù)者”，必須采取措施解決此問題來保證居民基本生活需求，廉租房政策正是我國政府對最低收入者提供的住房社會保障?？梢姡撜叩捻樌麍?zhí)行有利于加快房地產(chǎn)市場化進(jìn)程，解決“市場失靈”問題，符合社會發(fā)展和進(jìn)步的需要。

（二）體現(xiàn)以人為本情懷，確保社會長治久安

住房作為生活的基本需求，關(guān)乎做人的基本保障和基本權(quán)利，不僅是個(gè)人、家庭問題，更是一個(gè)社會問題、民生問題，關(guān)系到社會的長期穩(wěn)定和政治安寧，廉租房政策的出臺，有利于保障最低收入家庭的基本生活水平，體現(xiàn)對最低收入家庭的關(guān)懷，體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系。如果該問題處理不當(dāng)，會危害社會正常的生活秩序，加大社會不安的隱患。因此，順利執(zhí)行廉租房政策是對低收入家庭的關(guān)懷和保持社會長治久安的必然需要。

（三）加快執(zhí)行廉租房政策，完善多層次住房保障體系

多層次住房保障體系，是主要針對中等偏下和低收入（含最低收入）②住房困難家庭的一系列制度安排和政策措施。[2]廉租房政策作為多層次住房保障體系之一，針對性地以最低收入家庭為保障對象，承擔(dān)著與經(jīng)濟(jì)適用房、商品房相銜接的重要任務(wù)。因此，解決住房問題已不是個(gè)人問題，而是關(guān)乎國家的民計(jì)民生，通過構(gòu)建多層次住房保障體系已成為解決此問題的重要途徑之一。而廉租房政策的順利執(zhí)行在此體系中表現(xiàn)得更為突出和緊迫。

二、執(zhí)行廉租房政策的阻力分析

（一）廉租房政策自身的阻力

1.未健全的管理機(jī)制

（1）進(jìn)入及復(fù)核機(jī)制。我國目前還沒有建立詳盡的個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制和個(gè)人信用制度，居民的臨時(shí)性收入、投資收入、獲得贈與等隱性收入沒有辦法統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致劃分居民年均收入線的基礎(chǔ)也很薄弱，所設(shè)定的進(jìn)入、復(fù)核機(jī)制的實(shí)施變得異常困難。

（2）退出機(jī)制。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，從1998年至2014年初，全國已有上百萬戶居民通過廉租房制度改善了住房條件，但其中因收入提高而騰退的人卻寥寥無幾。退出機(jī)制不完善，廉租房保障就是一個(gè)“無底洞”。我國的廉租房退出機(jī)制主要存在的問題有：第一，缺乏完善的退出法律法規(guī)；第二，無專門化退出職能管理部門。住房保障退出管理的專業(yè)性比較強(qiáng)，涉及到對被保障人員的資格審查、補(bǔ)貼資金的測算及被保障人員收入提高后的退出等諸多方面的問題，這些需要專門、依法管理。但是，目前在執(zhí)行過程中缺乏這種專門的職能機(jī)構(gòu)。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①職責(zé)不明，組織關(guān)系不清，機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂；②人員配置不足。第三，廉租房退出激勵(lì)機(jī)制不健全，成效低。我國廉租房退出方式特點(diǎn)可歸納為懲罰力度小，激勵(lì)政策不完善。廉租房的退出過多地依靠懲罰性措施實(shí)現(xiàn)，但是政策規(guī)定的懲罰力度又太輕。這些問題會降低廉租房的循環(huán)使用效率，造成廉租房政策無法連續(xù)、順利地實(shí)施，將損害輪候取號的已受到保障的低收入家庭合法權(quán)益。

2.缺乏監(jiān)督約束機(jī)制

此處所說的監(jiān)督機(jī)制對象不僅針對已受到廉租補(bǔ)貼保障的居民或者家庭，更是針對執(zhí)行廉租政策的行政主體而言。廉租房實(shí)質(zhì)是具有福利性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在公共產(chǎn)品的提供中扮演著主要角色，因而握有稀缺資源，對稀缺資源的占有勢必會引發(fā)政策執(zhí)行低效和尋租等現(xiàn)象。[3]但目前對廉租房政策的執(zhí)行監(jiān)督更多地停留于表面，在無人監(jiān)管的情況下極易發(fā)生變異，影響政策順利、有效地執(zhí)行。

（二）廉租房政策資源阻力

1.執(zhí)行組織的分散性

目前我國執(zhí)行廉租房政策的組織主要分散于政府各行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部部門，這種分散性的執(zhí)行主體會造成信息不對稱，從而影響廉租住房保障對象的審批效率及有效性，提高保障對象的時(shí)間成本和降低行政執(zhí)行主體的工作效率。以廣州市為例，承擔(dān)執(zhí)行廉租政策的行政主體有市住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市住宅建設(shè)辦公室，并由各街道辦事處、鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)廉租住房保障的申請受理、審核等工作，其中還涉及到市國土房管局的審批。由于各執(zhí)行主體的分散性，在資料傳遞過程中，有可能導(dǎo)致信息流失從而影響到審批的有效性，使得廉租房的政策無法公正、公平的施行。

2.執(zhí)行主體權(quán)力異化

公共選擇理論認(rèn)為，地方政府也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，政府官員不是簡單的政策解釋者和執(zhí)行者，而是在個(gè)人利益的驅(qū)動下去解釋政策和執(zhí)行計(jì)劃。[4]在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面表現(xiàn)為官員出于政績考慮，盡量不損耗土地出讓金，使得廉租房執(zhí)行資金越發(fā)有限；另一方面，政府官員和開發(fā)商基于共同利益，吝嗇廉租房的開發(fā)建設(shè)，助長尋租等歪風(fēng)邪氣。此外，某些官員覬覦廉租房的優(yōu)惠條件，以權(quán)謀私，轉(zhuǎn)租牟利。

3.建設(shè)資金匱乏

資金匱乏主要表現(xiàn)在：（1）資金來源渠道少且不穩(wěn)定。廉租房的建設(shè)資金往往來源于土地出讓凈收益及公積金增值收益，或由政府主管部門自籌解決部分資金，來源少且大都不穩(wěn)定，因此無法保證廉租房資金的充足供應(yīng)。尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部城市，廉租房覆蓋面更廣，但其土地出讓金及公積金增值收益卻遠(yuǎn)低于東部發(fā)達(dá)城市。（2）資金使用不規(guī)范。沒有明確的法律法規(guī)規(guī)范使用廉租房建設(shè)資金，多數(shù)城市沒有將土地出讓收益實(shí)際用于建設(shè)，它們更愿意投入資金去追逐見效快的眼前利益。（3）政府財(cái)政資金不足。公積金增值收益在提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和支付管理費(fèi)用后的剩余有限，不足以支持廉租房制度建設(shè)。廉租房建設(shè)資金的嚴(yán)重不足仍將成為目前各級政府落實(shí)廉租房政策、推動廉租房發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

4.房源緊缺

根據(jù)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，目前我國可提供的廉租住房類型主要有政府和單位興建、購置的廉租住房，空置或符合廉租房標(biāo)準(zhǔn)的且已由最低收入家庭承擔(dān)的公有性住房，社會上捐贈的標(biāo)準(zhǔn)廉租住房，社會符合廉租標(biāo)準(zhǔn)的住房等四種。但在現(xiàn)實(shí)中，我國多數(shù)公有住房已通過房改銷售給了個(gè)人，存量少，能夠騰退的確實(shí)為數(shù)不多。政府和單位興建適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的住房受到資金的制約。而受到我國經(jīng)濟(jì)水平的影響，社會捐贈廉租住房也難有大的作為，房源緊缺已成為制約廉租房建設(shè)的一大瓶頸。一些地區(qū)采用搖號等不得己而為之的辦法就是例證，有的城市新建廉租房的數(shù)量甚至不足申請者住房需求數(shù)量的1%[5]，遠(yuǎn)不能滿足目前的需求。廉租住房房源不足是目前廉租住房政策執(zhí)行緩慢的又一個(gè)阻力。

三、消除廉租房政策執(zhí)行阻力的對策

（一）完善廉政房相關(guān)法律法規(guī)

各地政府要從實(shí)際出發(fā)，制定出符合我國國情的、統(tǒng)一的、能結(jié)合本地實(shí)際情況的地方性廉租住房保障相關(guān)法律法規(guī)。從立法角度規(guī)定廉租住房保障對象、標(biāo)準(zhǔn)、保障資金的來源、專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的建立及懲罰機(jī)制等，嚴(yán)格制定廉租住房保障對象的進(jìn)入、退出機(jī)制，并隨著實(shí)際情況的變化，轉(zhuǎn)變相應(yīng)的保障措施，以保證政策執(zhí)行的權(quán)威新、連續(xù)性和完整性。另外，還需要完善住房保障的相關(guān)配套法規(guī)，如修訂房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理法稅、制定住房保障基金的管理規(guī)定等。政府要建立嚴(yán)格的法律懲戒制度，通過立法手段建立完善個(gè)人誠信管理體系，制定嚴(yán)厲的懲治措施。

（二）建立獨(dú)立運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)

監(jiān)督是廉租房政策順利執(zhí)行的保障，應(yīng)從政府和城鎮(zhèn)居民兩方面入手加強(qiáng)監(jiān)督力度。就政府而言，應(yīng)建立獨(dú)立的廉租房管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大力推進(jìn)信息公開化，提高管理的科學(xué)化、專業(yè)化水平，保證公平、公正管理和監(jiān)督，具體建議成立廉租房租賃管理委員會和監(jiān)督委員會，獨(dú)立于政府，單獨(dú)運(yùn)營，職能設(shè)置分離并相互制衡，確保政策執(zhí)行過程中的公平性，以此杜絕尋租現(xiàn)象。

（三）開發(fā)多渠道資金來源

1.保證資金來源的穩(wěn)定提供

解決居民住房困難、保證資金的來源穩(wěn)定屬于社會穩(wěn)定和收入再分配范疇。一方面進(jìn)一步明確中央政府與地方政府財(cái)政投入比例，保證中央、省政府層面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，?？顚Ｓ肹6]，充分發(fā)揮收入再分配能力；另一方面確保地方政府對廉租保障性住房的合理財(cái)政預(yù)算。國家應(yīng)當(dāng)繼續(xù)提倡建設(shè)民生服務(wù)型政府，將包括廉租房在內(nèi)公共服務(wù)等一系列民生指標(biāo)納入政府政績考核體系，充分調(diào)動地方政府執(zhí)行廉租房政策的積極性，促進(jìn)并激勵(lì)把廉租房的建設(shè)資金納入地方政府財(cái)政預(yù)算中，由此提高政府對廉租房政策的關(guān)注度和執(zhí)行力度，保證補(bǔ)貼和興建資金的持續(xù)供應(yīng)。

2.積極開發(fā)新的融資渠道

我國現(xiàn)階段的具體國情決定了我國要解決廉租房建設(shè)資金問題仍需要國家、集體以及個(gè)人的共同努力。具體執(zhí)行方式可考慮建立廉租房建設(shè)專項(xiàng)基金，如房地產(chǎn)信托投資基金。還可以從住房債券的留存資金、籌集舊公有住房的回收資金和拆除舊公有住房的補(bǔ)償資金、按經(jīng)濟(jì)適用房以及商品房建筑面積提取的廉租房基金、通過發(fā)行住房福利彩票等融資途徑獲取資金。另外，還可以嘗試開發(fā)住房金融。如開放性金融，是指通過對廉租房價(jià)格的控制，間接對低收入家庭提供住房資金支持，對低收入家庭發(fā)放低息或無息貸款，同時(shí)由國家提供擔(dān)保。積極開放住房金融有利于廉租房體系的建立與完善并減小地方政府執(zhí)行政策的難度，同時(shí)還能降低廉租房資金運(yùn)作過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）積極尋找和建設(shè)新的房源

1.尋找舊房源，促進(jìn)資源循環(huán)利用

政府應(yīng)積極尋找和收購舊房源，確保房源的穩(wěn)定、持續(xù)供應(yīng)，促進(jìn)現(xiàn)有資源的循環(huán)利用，節(jié)約成本和提高資源流動和利用效率。主要形式有：（1）收購空置住房。主要指政府出資，以成本價(jià)或者低于成本價(jià)收購符合規(guī)定的空置住房。收購后即按照廉租房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新裝修，這樣既盤活了空置住房資金，又節(jié)省了建設(shè)成本。（2）騰退公有住房。指政府收回社會上空置的所有權(quán)屬國家的公有住房，現(xiàn)存住房多為簡易房，改造成本較高，只作輔助手段考慮。（3）社會捐贈。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)社會及個(gè)人捐贈住房作為廉租房房源供應(yīng)途徑之一。

2.探索廉租房建設(shè)新模式

政府應(yīng)出資新建與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及廉租房實(shí)際需求總數(shù)的一定比例相匹配的房屋。另外，還可以充分調(diào)動社會的能動作用，考慮把企業(yè)、社會團(tuán)體組織及個(gè)人納入到建房主體中來。PPP模式即為此類：廉租房項(xiàng)目PPP模式指政府部門通過招、投標(biāo)方式與中標(biāo)單位組成的特殊目的的公司簽訂合同，由該公司在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、建設(shè)、運(yùn)營，政府則與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，該協(xié)議使特殊目的工商企業(yè)能比較順利地獲得貸款，并由政府實(shí)行監(jiān)督。

注釋：

① 杜宇.上半年全國保障房已開工530萬套[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014-07-11.

②根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的城鎮(zhèn)家庭收入分組方法，將城鎮(zhèn)家庭依戶人均可支配收入由低到高排列，按10%，20%，20%，20%，10%，10%的比例一次分成：最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶、重點(diǎn)收入戶中等偏上收入戶、高收入戶、最高收入戶等七組?？傮w中最低5%的戶為苦難戶.

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