公眾參與理念在美國(guó)土地規(guī)劃票決中的實(shí)踐及啟示

吳亮

摘要：美國(guó)的投票式分區(qū)管制將票決制度運(yùn)用于土地規(guī)劃，是一種最強(qiáng)程度的公眾參與。實(shí)踐表明，土地規(guī)劃領(lǐng)域有適用票決制度的必要，票決制度體現(xiàn)的公眾參與特征包括決策者與參與者之間的雙向溝通關(guān)系，決策結(jié)果對(duì)公眾參與具有高度的依賴性。在信息公開(kāi)制度健全、議題限制、平等保護(hù)審查等條件下，居民投票不會(huì)淪為“愚眾政治”，與專業(yè)機(jī)構(gòu)判斷的對(duì)立也會(huì)緩解，而且也不會(huì)“壓迫少數(shù)人的意見(jiàn)”。我國(guó)應(yīng)在涉及健康、生命安全的公共項(xiàng)目選址決策中引入票決制度，并同時(shí)完善信息公開(kāi)配套機(jī)制，以及加強(qiáng)對(duì)居民投票決策不違反公益要求的程序管控。

關(guān)鍵詞：投票式分區(qū)管制票決制度公眾參與土地規(guī)劃

中圖分類號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2015）03-0064-08

土地規(guī)劃決策如何通過(guò)公眾參與來(lái)安置與開(kāi)發(fā)行為相關(guān)的民意訴求，已成為近年來(lái)的一個(gè)理論熱點(diǎn)。土地規(guī)劃領(lǐng)域中的公眾參與機(jī)制已經(jīng)行之有年，如城鄉(xiāng)規(guī)劃草案應(yīng)當(dāng)“通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)”，村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前還要“經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意”。但是，每逢重大的開(kāi)發(fā)行為仍屢屢爆發(fā)嚴(yán)重的抗?fàn)帥_突，甚至釀成嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。從啟東事件、什邡事件等源于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的群體性事件來(lái)看，公眾參與程序的缺陷與低效是引發(fā)決策失誤和民眾抗?fàn)幍闹饕?。因此，居民怎樣參與才算妥當(dāng)，在諸多參與方式中如何選擇最令各方滿意、最有效果的一種，還存在著很大的探討空間。

鑒于土地規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制所遇到的難點(diǎn)，探討在個(gè)案中如何選擇最佳方式來(lái)落實(shí)公眾參與理念，就成為務(wù)實(shí)的解決思路。在這方面，美國(guó)土地規(guī)劃領(lǐng)域的票決制度無(wú)疑走得最遠(yuǎn)。在這種制度中，具有利害關(guān)系的地方居民以票決方式參與涉及到人居環(huán)境、生態(tài)資源、土地使用和公共設(shè)施項(xiàng)目的土地分區(qū)管制，與政府分享規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán)。①在我國(guó)強(qiáng)調(diào)公眾有效參與土地規(guī)劃的語(yǔ)境下，探究美國(guó)如何通過(guò)擴(kuò)張公眾參與機(jī)制來(lái)增強(qiáng)土地規(guī)劃決策的“民意敏感度”，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實(shí)現(xiàn)均衡，可以為我國(guó)提供方法論上的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、土地規(guī)劃中的票決制度及其法律結(jié)構(gòu)

（一）票決制度適用于土地規(guī)劃的必要性

票決制度一直被視為是最強(qiáng)程度的公眾參與。1969年，美國(guó)學(xué)者艾恩斯坦在“公眾參與階梯”理論中依據(jù)公民影響決策的程度差異，將公民參與由強(qiáng)到弱分為實(shí)質(zhì)參與、象征性參與和無(wú)參與三種。其中，票決制度屬于實(shí)質(zhì)參與，是公眾參與程度最高、對(duì)決策最有影響力的參與類型。②在這種方式中，行政機(jī)關(guān)做出的決策最貼近公眾的實(shí)際需求，也最能獲得其接受和信任。將票決制度引入土地規(guī)劃領(lǐng)域大約開(kāi)始于1960年代，主要原因如下：

第一，政府主導(dǎo)的規(guī)劃出現(xiàn)過(guò)分偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的偏差。土地規(guī)劃的重心是協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的對(duì)立關(guān)系，避免過(guò)度的開(kāi)發(fā)行為損害到居于弱勢(shì)地位的環(huán)境價(jià)值。這里的環(huán)境泛指人的自然生活基礎(chǔ)，不僅包括生態(tài)資源與自然景觀，而且包括文化古跡、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、鄰里結(jié)構(gòu)、街區(qū)文化等人文生態(tài)環(huán)境。③由于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的利益立即可見(jiàn)，而環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的利益是無(wú)形或隱形的，因此不少地方政府的規(guī)劃決策出現(xiàn)過(guò)分追求商業(yè)開(kāi)發(fā)和犧牲環(huán)境價(jià)值的偏差。這些開(kāi)發(fā)方案在帶來(lái)商業(yè)利益、促進(jìn)地方發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致自然環(huán)境破壞、公共交通堵塞、地方財(cái)政赤字、地方文化破壞、生活成本和房?jī)r(jià)飛漲等問(wèn)題。同時(shí)，隨著官員失職、官商勾結(jié)投機(jī)土地交易的丑聞不斷曝光，社會(huì)公眾對(duì)政府的規(guī)劃決策愈發(fā)失望和不信任。

第二，政府的規(guī)劃難以反映真實(shí)的民意，無(wú)法滿足公眾維護(hù)良好環(huán)境的公益需求。由于體制的僵化和規(guī)劃?rùn)?quán)的過(guò)分集中，地方居民的利益訴求無(wú)法被規(guī)劃者及時(shí)知曉，導(dǎo)致城市開(kāi)發(fā)的布局難以反映真實(shí)的民意需求，如有秩序的城市發(fā)展、保存原有的鄰里結(jié)構(gòu)和街道文化、平價(jià)住宅的短缺。④當(dāng)政府決策與民意相左時(shí)，居民的自治意識(shí)就開(kāi)始高漲，希望親自參與規(guī)劃的決策。例如變電站、機(jī)場(chǎng)等鄰避設(shè)施雖對(duì)城市整體環(huán)境具有正面效應(yīng)，卻對(duì)特殊地段產(chǎn)生地價(jià)貶值、生活品質(zhì)等負(fù)面影響。⑤由于有些鄰避設(shè)施的成本、收益分配有利于政府、開(kāi)發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)等少數(shù)群體，很多鄰近居民則沒(méi)有獲得公正的待遇。在此情況下，居民就會(huì)發(fā)起抗?fàn)幰髤⑴c規(guī)劃。

第三，民眾與居住環(huán)境之間形成“生命共同體”的關(guān)系，比政府更能了解規(guī)劃中的關(guān)鍵問(wèn)題，并具有解決環(huán)境問(wèn)題的決心。如垃圾焚燒場(chǎng)的選址、舊區(qū)改造的設(shè)計(jì)等規(guī)劃事項(xiàng)與民眾的生活品質(zhì)、身體健康緊密相關(guān)，因此更容易獲得民眾的重視與理解。而且，居民往往比政府具有更充分、真實(shí)的切身體會(huì)與一手信息，對(duì)規(guī)劃決策的判斷也更為合理全面。

第四，專業(yè)機(jī)構(gòu)在政策爭(zhēng)論的過(guò)程中無(wú)法得到充分信息，難以做出理性的風(fēng)險(xiǎn)決策。環(huán)境決策的最大特征在于其不確定的知識(shí)基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，受限于人類認(rèn)識(shí)能力的界限，對(duì)于污染、輻射設(shè)施對(duì)健康或環(huán)境造成的沖擊，環(huán)境危害的機(jī)率和損害規(guī)模，應(yīng)采取的預(yù)防和處置措施，即便是專家也無(wú)法提供準(zhǔn)確的答案，這就使得環(huán)境問(wèn)題的決策充滿“利益衡量”的意味：⑥要么冒著未來(lái)可能受損害的風(fēng)險(xiǎn)享受當(dāng)下的科技；要么選擇放棄所有未來(lái)可能被證明是錯(cuò)誤的科技。不同的利益團(tuán)體具有不同的利益考量，對(duì)于有些開(kāi)發(fā)商和地方官員而言，其寧愿以開(kāi)發(fā)造成的危害來(lái)?yè)Q取就業(yè)機(jī)會(huì)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但是普通民眾也許寧可犧牲某些物質(zhì)享受，也不肯接受環(huán)境破壞的惡果。在對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出利益衡量時(shí)，公眾的投票有助于專業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)先評(píng)估民眾對(duì)自然環(huán)境、人文環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)接受程度，判斷如何在民眾容許的范圍內(nèi)進(jìn)行理性的風(fēng)險(xiǎn)決策。

在這種背景下，許多地方紛紛在加強(qiáng)公眾參與的口號(hào)下，讓居民通過(guò)投票親身參與涉及環(huán)境問(wèn)題的規(guī)劃決策。加利福尼亞、俄勒岡等州率先于1960年代末進(jìn)行所謂“投票式分區(qū)管制”的嘗試。⑦據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2010年全美就有38個(gè)州實(shí)施了553項(xiàng)投票式分區(qū)管制，投票人數(shù)高達(dá)一億人次以上。而且，民眾提出的議案獲得表決通過(guò)的成功率也在大幅攀升，從1988年的46%上升到2007年的70%以上。

在實(shí)際操作中，投票式分區(qū)管制主要包括如下兩種：其一，鄰避設(shè)施對(duì)抗型。當(dāng)?shù)胤骄用裼捎谧冸娬尽C(jī)場(chǎng)、高鐵等有害健康、生態(tài)的鄰避設(shè)施而可能遭受損害時(shí)，便會(huì)訴諸投票來(lái)抵制鄰避設(shè)施進(jìn)入該地區(qū)，制止對(duì)地方居民的不平等待遇。其二，公共建設(shè)選擇型。分區(qū)管制如果增加土地的開(kāi)發(fā)密度，或者將其從農(nóng)田轉(zhuǎn)為商業(yè)區(qū)域，就會(huì)導(dǎo)致局部地區(qū)與周邊社區(qū)的不相容，引發(fā)交通擁擠、生活品質(zhì)降低、土地資源和自然生態(tài)環(huán)境被破壞等。不滿的鄰近居民便會(huì)訴諸投票來(lái)限制和延緩城市的盲目擴(kuò)張，維護(hù)城市開(kāi)發(fā)的公平性，如對(duì)住宅開(kāi)發(fā)設(shè)限、擴(kuò)充公共基礎(chǔ)設(shè)施、否決對(duì)地塊的過(guò)度開(kāi)發(fā)（容積率、建筑率過(guò)高）、指定某塊區(qū)域?yàn)樽匀痪坝^或防洪保護(hù)區(qū)、為中低收入戶提供住房補(bǔ)貼、要求某項(xiàng)土地使用須經(jīng)居民的同意、要求房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不得破壞其他工商實(shí)業(yè)的均衡發(fā)展等。

司法機(jī)關(guān)也相繼承認(rèn)了投票式分區(qū)管制的合法性。在1976年“東湖城訴森林企業(yè)協(xié)會(huì)”一案中，⑧最高法院第一次允許居民投票對(duì)土地分區(qū)管制進(jìn)行推翻和修正。首席大法官伯格在判決中指出：公民利用投票來(lái)對(duì)公共政策問(wèn)題做出決策屬于憲法賦予的“傳統(tǒng)權(quán)利”，投票式分區(qū)管制是“跨越民意代表，通過(guò)直接立法來(lái)滿足公共利益”。

（二）票決制度體現(xiàn)的公眾參與特征

第一，決策者與參與者之間的關(guān)系是雙向溝通而非單向傳遞。如果將整個(gè)公眾參與的形態(tài)視為一道光譜，那么光譜的一端是傳統(tǒng)的被動(dòng)式參與，即當(dāng)事人享有被行政機(jī)關(guān)傾聽(tīng)的消極權(quán)利，可向決策者提出自己知悉的證據(jù)和爭(zhēng)議點(diǎn)，包括聽(tīng)證、陳述事實(shí)和表達(dá)意見(jiàn)。光譜的另一端則是以票決制度為代表的主動(dòng)式參與，即當(dāng)事人享有參加決策過(guò)程的積極權(quán)利，通過(guò)主動(dòng)投票以及參加投票前的審議程序來(lái)影響審議過(guò)程和決策結(jié)果。⑨票決制度不再是決策者向參與者的單純信息收集，而是雙向式溝通與開(kāi)放式協(xié)商。規(guī)劃決策不再為少數(shù)人壟斷，而是通過(guò)多元利益主體的協(xié)商程序達(dá)成共識(shí)，并作出最符合民意和公益的結(jié)果。

第二，決策結(jié)果對(duì)民眾參與具有高度的依賴性。換言之，公眾參與對(duì)決策的正當(dāng)性起到了補(bǔ)強(qiáng)作用，成為在法律效果上拘束決策的有效裝置。依據(jù)立法通說(shuō)和實(shí)務(wù)見(jiàn)解，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)投票結(jié)果負(fù)有如下兩種程度的尊重義務(wù)：

一是復(fù)決式票決對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律拘束力。如威斯康辛州規(guī)定，一旦有55%以上的人在復(fù)決中投票反對(duì)，分區(qū)管制法案就不能生效，而且政府在一年內(nèi)不得出臺(tái)相同內(nèi)容的法案。⑩這里的復(fù)決（Popular Referendum），即民眾不能主動(dòng)提出立法議案，只是針對(duì)政府已經(jīng)提出的分區(qū)管制法案進(jìn)行投票決定。B11社會(huì)公眾往往是通過(guò)復(fù)決來(lái)抵制地方政府的新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。地方議會(huì)一旦收到社會(huì)公眾聯(lián)名提交的復(fù)決請(qǐng)?jiān)笗?shū)，就會(huì)考慮撤回、修訂原先的規(guī)劃法案，盡量避免投票的發(fā)生。另外，復(fù)決議案即便未獲通過(guò)，也會(huì)促使地方社會(huì)和政府反思和完善規(guī)劃。

二是咨詢型投票對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生事實(shí)拘束力。這里的“咨詢型投票（advisory Referendum）”，是指投票結(jié)果只是一種決策參考依據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)不具有法律拘束力。B12咨詢型投票的結(jié)果雖不能直接拘束決策者，但其事實(shí)上的拘束力卻不容忽視。政府不敢忽視和違背投票所反映出的民意主張，如果最終的規(guī)劃決策違反咨詢型投票的結(jié)果，那么官員就要面臨巨大的政治壓力，甚至是被追責(zé)、罷免的風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府一旦收到民眾提交的復(fù)決請(qǐng)?jiān)笗?shū)，就會(huì)立即提出替代原法令的修正案，并舉行咨詢型投票來(lái)試探社會(huì)反響。

由此可見(jiàn)，對(duì)于依據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)程序并耗費(fèi)時(shí)間與人力完成的投票結(jié)果，行政機(jī)關(guān)無(wú)法忽視其蘊(yùn)含的多數(shù)居民意向。除非基于特殊理由，政府在進(jìn)行規(guī)劃決策時(shí)必須尊重乃至遵守居民的投票結(jié)果。投票式分區(qū)管制科予行政機(jī)關(guān)的尊重義務(wù)，是作為被動(dòng)式參與方式的民意調(diào)查所欠缺的。民意調(diào)查不能對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生拘束力，公眾的贊成或者反對(duì)能否得到重視完全操控在官員個(gè)人手中。對(duì)于行政機(jī)關(guān)與官員而言，由于規(guī)劃一旦違反投票結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的違法風(fēng)險(xiǎn)與政治影響，行政機(jī)關(guān)和官員不敢忽視民意訴求和遺漏任何利害關(guān)系人。同時(shí)對(duì)于民眾而言，正是憑借著投票對(duì)地方社會(huì)產(chǎn)生的影響力，居民、弱勢(shì)群體原本遭受忽視的利益訴求才得以伸張。因此，居民在投票式分區(qū)管制中是抱著“實(shí)質(zhì)參與行政過(guò)程”的認(rèn)真態(tài)度來(lái)參加投票的，這也是民意調(diào)查所不具備的。

二、對(duì)票決制度的反對(duì)意見(jiàn)及措施回應(yīng)

有人對(duì)土地規(guī)劃中的票決制度提出很多疑慮，甚至反對(duì)其施行。如何釋解這些反對(duì)意見(jiàn)，對(duì)于理解票決實(shí)施的必要性而言是一項(xiàng)重要的研究課題。筆者對(duì)此試作初步歸納。

（一） 居民投票是不是“愚眾政治”

一種反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，普通民眾缺乏專業(yè)的土地利用規(guī)劃知識(shí)，在規(guī)劃決策時(shí)容易出于一時(shí)的情緒沖動(dòng)，或者受到別有用心的少數(shù)人利用和煽動(dòng)，因此，居民投票純屬“愚笨群眾”作出的非理性判斷。B13這種愚眾政治的誤解導(dǎo)致土地規(guī)劃領(lǐng)域的票決制度一度受到阻礙。其實(shí)，居民盡管沒(méi)有專業(yè)知識(shí)背景，卻具有通過(guò)投票參與土地規(guī)劃的正當(dāng)性理由：其一，居民之所以要參加決策，無(wú)非是為了更適宜人居、更安全的環(huán)境，對(duì)于這種單純、實(shí)際的心態(tài)，法律應(yīng)當(dāng)予以尊重，而不能一概斥之為“愚眾政治”；其二，在教育普及、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的當(dāng)代社會(huì)中，居民對(duì)信息的取得、吸納能力今非昔比，因此對(duì)環(huán)境問(wèn)題的判斷、決定也大多是采取審慎、理性的態(tài)度。

若因公眾意見(jiàn)存在消極面而一概抵觸，就等于將嬰兒連同洗澡水一并棄置。其實(shí)，居民投票是否會(huì)帶來(lái)非理性決定的危險(xiǎn)，其關(guān)鍵并不在于居民本身的素質(zhì)和能力，而在于有沒(méi)有向居民提供正確的信息。如果居民缺乏真實(shí)和充分的素材，就往往做出片面評(píng)價(jià)和誤解，甚至容易被少數(shù)人煽動(dòng)和利用。根據(jù)美國(guó)學(xué)者羅伯特·達(dá)爾的“深思熟慮理論” ，B14民眾作為分散孤立的個(gè)體，彼此之間如果對(duì)土地使用政策缺乏充分的掌握和深入交流，只能依靠主觀直覺(jué)產(chǎn)生的“自然意思、表面選擇”來(lái)做出投票，那么投票結(jié)果就會(huì)缺乏“深思熟慮”，并容易受到感情、偏見(jiàn)、他人煽動(dòng)等因素的影響。

為了保證居民投票不至于有滑向“愚眾政治”的危險(xiǎn)，各州均強(qiáng)調(diào)將投票式分區(qū)管制與信息公開(kāi)程序進(jìn)行聯(lián)結(jié)，強(qiáng)化居民作出決策的信息基礎(chǔ)，讓居民對(duì)某項(xiàng)公共議題具備相當(dāng)程度的了解和專業(yè)知識(shí)，避免其由于信息不足而難以作出理性判斷。這些程序措施大致如下：

1 在提出票決議案之前的規(guī)劃初期，政府應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、審議會(huì)等調(diào)查程序及時(shí)聽(tīng)取公眾的反對(duì)和異議，并且使其反映在規(guī)劃方案上。

2 在提案審議與投票階段，政府的信息公開(kāi)責(zé)任包括：一是散發(fā)公報(bào)，將投票提案的內(nèi)容、投票日期和投票方法制成文書(shū)發(fā)給公眾；二是遵守第十四憲法修正案規(guī)定的正當(dāng)法律程序原則，設(shè)置事前告知和聽(tīng)證會(huì)等程序，主動(dòng)將有關(guān)行政規(guī)劃信息提供給居民閱覽；三是舉辦討論會(huì)、座談會(huì)，為贊成派和反對(duì)派提供辯論和交流機(jī)會(huì)，并為居民提供答疑解惑。

3 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守價(jià)值中立原則。詳言之，行政機(jī)關(guān)在履行信息公開(kāi)職責(zé)時(shí)，必須基于公正、中立的立場(chǎng)，不偏不倚地提供信息。B15這是因?yàn)椋旱谝?，完整、?zhǔn)確的信息是保障居民做出理性抉擇的前提，而基于錯(cuò)誤、偏頗的信息所做的判斷則毫無(wú)理性可言；第二，由于城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)尊重投票結(jié)果中的多數(shù)民意，因此在投票之前行政機(jī)關(guān)不得做出任何“選邊站”的舉措，否則將會(huì)影響規(guī)劃決策的公正性；第三，投票結(jié)果雖然不是行政機(jī)關(guān)的最終決定，但是卻代表著政府將分區(qū)管制委托給居民做決定，行政機(jī)關(guān)希望影響投票結(jié)果的任何事前舉措都有失公允。

在官民雙方對(duì)開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)相左，居民通過(guò)投票反對(duì)政府規(guī)劃法案的場(chǎng)合，如何貫徹價(jià)值中立原則就成為一個(gè)棘手問(wèn)題。實(shí)務(wù)中的普遍做法是盡量避免由行政機(jī)關(guān)單方承擔(dān)信息公開(kāi)的工作。例如俄勒岡州將信息公開(kāi)的主體由行政機(jī)關(guān)更換為“獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)” 。B16具體做法是由投票的申請(qǐng)代表二人、州長(zhǎng)指定的二人，以及這四位代表共同推舉的一人組成起草委員會(huì)，負(fù)責(zé)發(fā)表投票公報(bào)、舉辦討論會(huì)和座談會(huì)等事宜。

（二）居民投票與專業(yè)機(jī)構(gòu)判斷是否對(duì)立

盡管教育程度的提高與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使民眾更易獲得決策信息，但是如何保證居民在取得信息之后合理地加以權(quán)衡與選擇，仍然是一個(gè)困難問(wèn)題。居民投票在規(guī)劃政策的選擇上往往帶有對(duì)抗“專家判斷”的民主色彩，由于對(duì)一些復(fù)雜的土地使用議題缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，容易做出與專業(yè)機(jī)構(gòu)判斷相悖的決策。與此相對(duì)，專業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)細(xì)致的資料收集、規(guī)劃方案的評(píng)估、管制法案與整體土地使用政策之間的考察，從而做出客觀的判斷。民眾通常無(wú)法承擔(dān)如此精密復(fù)雜的工作，往往跳過(guò)這些專業(yè)分析而依據(jù)樸素情感做出判斷，如此就可能導(dǎo)致決策的不理性。B17

而且，居民投票有時(shí)還會(huì)帶來(lái)主張地方利己主義的復(fù)雜問(wèn)題。由于小范圍管制的決策主體缺乏價(jià)值中立性，導(dǎo)致少數(shù)群體主張不同于社會(huì)整體利益的少數(shù)人利益，影響整體規(guī)劃的實(shí)施。典型例子如“利己效應(yīng)”，即當(dāng)規(guī)劃所欲實(shí)現(xiàn)的公益與居民自身的私益相矛盾時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用裎幢厥且陨鐣?huì)整體的發(fā)展作為優(yōu)先考量，造成對(duì)公共利益的破壞。B18例如規(guī)劃修建有害健康、環(huán)境的鄰避設(shè)施時(shí)，鄰近地區(qū)的居民大多采取反對(duì)的態(tài)度，造成公共設(shè)施的區(qū)位無(wú)法選擇。因此，將規(guī)劃問(wèn)題委由居民投票并不意味著可以就此完全排除專業(yè)機(jī)構(gòu)的介入。居民投票并不能取代專家判斷，法律必須對(duì)居民的票決議題與規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行控制，避免其囿于一己私利做出抉擇，或者盲目地受到煽動(dòng)。這些限制措施大致包括如下：

1 票決議題限于一部分立法事項(xiàng)，不得付諸票決的議題包括如下兩種：

（1）行政機(jī)關(guān)的專屬事項(xiàng)。投票式分區(qū)管制只能用于立法事項(xiàng)，不容許居民通過(guò)投票來(lái)影響行政執(zhí)法活動(dòng)，削弱或者破壞既有立法政策與目的的執(zhí)行。加州上訴法院通過(guò)“第41號(hào)林肯財(cái)產(chǎn)基金會(huì)訴法律委員會(huì)”一案指明，B19綜合發(fā)展計(jì)劃、分區(qū)管制法令的制定或修正屬于立法事項(xiàng)，可適用投票式分區(qū)管制。而土地細(xì)分、特別許可與條件使用等則屬于非立法事項(xiàng)，不適用投票式分區(qū)管制。加州最高法院隨后在“七千人協(xié)會(huì)訴艾文市”一案中，B20具體分析了立法事項(xiàng)與非立法事項(xiàng)之間的兩項(xiàng)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：一是形式標(biāo)準(zhǔn)，即法規(guī)的語(yǔ)言表述使用的是“地方立法機(jī)關(guān)”還是“執(zhí)行機(jī)關(guān)”。二是實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如該事項(xiàng)是政策創(chuàng)造還是政策執(zhí)行；在影響范圍上是否限于少量的街道社區(qū)；是否屬于純粹的市政管理事項(xiàng)。

（2）可能削弱地方政府根本職能的部分立法事項(xiàng)，如大部分土地財(cái)政、公共稅收事項(xiàng)。這些立法事項(xiàng)關(guān)系到地方政府的根本職能行使，法律不允許居民取得票決權(quán)。如在“紐森訴管委會(huì)”一案中，B21加州地方法院判決建造和經(jīng)營(yíng)收費(fèi)道路的授權(quán)許可是專屬于地方議會(huì)的特權(quán)，居民的投票創(chuàng)制將完全破壞政府對(duì)市政建設(shè)的根本職能。不過(guò)，法院強(qiáng)調(diào)涉及到地方政府根本職能的事項(xiàng)，僅限于“是否批準(zhǔn)建造”以及“將道路交由誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)”。當(dāng)政府做出決定后，居民仍可就繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)年限、設(shè)施維護(hù)等后續(xù)事項(xiàng)進(jìn)行投票。又如在“七千人協(xié)會(huì)訴艾文市”一案中，奧倫縣居民為了改善道路擁堵?tīng)顩r，提出了一項(xiàng)要求將本縣的發(fā)展稅全部用于興修高速公路的創(chuàng)制。加州最高法院判決州法已經(jīng)授予市議會(huì)對(duì)發(fā)展稅使用的專屬?zèng)Q策權(quán)，該縣居民不得干涉。法院認(rèn)為，運(yùn)輸系統(tǒng)的建設(shè)影響到奧倫縣以外的其他地區(qū)，需要由上級(jí)政府統(tǒng)籌考慮公共設(shè)施的整體情況、交通路線的布局作出決定。

2 規(guī)范內(nèi)容不得與上位法律相抵觸。居民的票決結(jié)果必須符合州法（state statutory）才能生效。例如在“鄰居行動(dòng)組織訴卡拉沃斯市”一案中，B22加州上訴法院認(rèn)為，投票式分區(qū)管制需要在土地使用、公共交通、住宅、環(huán)境保護(hù)、開(kāi)放空間保留、噪音和安全等七個(gè)方面遵循州法的要求。該法院還通過(guò)“德波利訴諾克市”一案判決指明：B23居民沒(méi)有權(quán)力設(shè)立與州的規(guī)劃法令相抵觸的分區(qū)管制條例。該條例若與州法之間存在著“明確、直接的不一致”，就違法無(wú)效或者被撤銷。

（三）居民投票是否會(huì)“壓迫少數(shù)人的意見(jiàn)”

由于居民投票是自愿的，在某些場(chǎng)合難免會(huì)使特定區(qū)域的偏狹地方利益成為主導(dǎo)，出現(xiàn)壓迫少數(shù)人意見(jiàn)、剝奪少數(shù)人權(quán)益的情形。為了避免形成地方利益團(tuán)體對(duì)規(guī)劃決策的不當(dāng)壟斷，美國(guó)法院更加關(guān)注平等原則在投票式分區(qū)管制中的貫徹。法律強(qiáng)調(diào)享有規(guī)劃決策權(quán)的主體是整體居民而非特定社區(qū)，因此在投票程序中，所有受到規(guī)劃影響的居民權(quán)益應(yīng)當(dāng)一視同仁。憲法修正案的“平等保護(hù)條款”不容許投票結(jié)果偏袒某些集團(tuán)的利益，或者強(qiáng)迫小范圍的土地權(quán)益者或者特定團(tuán)體忍受侵害。

1 對(duì)個(gè)別土地權(quán)益者進(jìn)行平等保護(hù)。如在“弗瑞訴黑沃市”一案中，B24當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)制了“一號(hào)措施”法令，要求開(kāi)放空間未經(jīng)市民一致同意不得改作其他用途。因此，高爾夫球場(chǎng)所有者弗瑞希望將球場(chǎng)改為住宅用地的申請(qǐng)?jiān)獾今g回。加州最高法院判決“一號(hào)措施”違背平等保護(hù)的原則而無(wú)效。法院認(rèn)為，不同類型的開(kāi)放空間保留措施在公益性質(zhì)、權(quán)利干預(yù)程度方面具有很多差異，“一號(hào)措施”不應(yīng)等同視之。就高爾夫球場(chǎng)的保留而言，一方面，該管制所欲實(shí)現(xiàn)的公益層次較低，僅僅是為了增加周圍住宅、商圈人士的福利；另一方面，該管制未予補(bǔ)償就剝奪了土地的經(jīng)濟(jì)用途，給土地所有者帶來(lái)過(guò)重的負(fù)擔(dān)和限制。因此，“一號(hào)措施”沒(méi)有對(duì)利益沖突做出妥善的協(xié)調(diào)，構(gòu)成“準(zhǔn)征收”。

2 對(duì)特殊群體進(jìn)行平等保護(hù)。如在“阿諾公司訴考馬薩市”一案中，B25當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)制法令要求政府取消單身公寓的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。加州上訴法院判決認(rèn)為，根據(jù)州住宅法的規(guī)定，提供充足住宅以滿足不同階層人群的住房需求，是一項(xiàng)全州性的公益。公民的創(chuàng)制法令漠視單身人群的住房短缺問(wèn)題，產(chǎn)生對(duì)特殊群體的差別待遇，并違反了州住宅法。加州上訴法院隨后通過(guò)“諾斯沃德公司訴莫瑞格市”案進(jìn)一步闡明，B26如果創(chuàng)制的目的僅在于阻止有爭(zhēng)議的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，與公益并無(wú)實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，那么就不具有合法性。只有基于保護(hù)環(huán)境、健康安全等公益目的的投票式分區(qū)管制，才具有阻止針對(duì)單身人群的住宅開(kāi)發(fā)計(jì)劃的正當(dāng)性。法院的思路暗含這樣的判斷，即投票式分區(qū)管制應(yīng)當(dāng)將自然環(huán)境、社會(huì)公眾和特殊群體之間的利益關(guān)系納入考量，對(duì)城市開(kāi)發(fā)的決策一方面需要兼顧對(duì)特殊群體的平等保護(hù)，另一方面又應(yīng)當(dāng)限制在環(huán)境、個(gè)人健康、社會(huì)安全等承載的極限范圍內(nèi)。

3 對(duì)受到規(guī)劃影響的所有民眾進(jìn)行平等保護(hù)。如在“豪恩訴凡塔拉市”一案中B27當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)制分區(qū)管制法令，要求政府在決定能否將廢棄的空軍基地轉(zhuǎn)為民用機(jī)場(chǎng)時(shí)，須經(jīng)機(jī)場(chǎng)鄰近社區(qū)的居民投票一致同意。加州上訴法院認(rèn)為該創(chuàng)制沒(méi)有向本市其他居民授予投票權(quán)，未能平等地保護(hù)所有受到該公共設(shè)施影響的全體公眾。法院指出，投票表決的主體只有最大范圍地涵蓋可能受到規(guī)劃影響的社區(qū)，才能符合憲法的平等保護(hù)要求。

三、對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的啟示

當(dāng)前公眾參與的“有效性偏低”現(xiàn)象可以說(shuō)反映出我國(guó)土地規(guī)劃制度遇到的實(shí)踐困境。簡(jiǎn)言之，“有效性偏低”現(xiàn)象就是由于土地規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制不合理，公眾參與程度不高且流于形式，導(dǎo)致公眾不信任規(guī)劃，寧愿訴諸激情抗?fàn)幎抢硇詤⑴c來(lái)表達(dá)意見(jiàn)與不滿。加強(qiáng)政府與民眾之間的雙向溝通和適當(dāng)引入票決制度，也許能夠擴(kuò)張公眾參與的制度容量，在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)機(jī)制的不足。近年來(lái)隨著行政改革的深入，票決制度也開(kāi)始在各地的規(guī)劃實(shí)踐中顯出輪廓。實(shí)踐中涌現(xiàn)的票決形態(tài)大致包括以下兩種：

第一種是類似于復(fù)決的票決，居民投票的結(jié)果對(duì)規(guī)劃結(jié)果發(fā)揮決定性作用。例如將胡同、城中村或者社區(qū)的改造方案、舊區(qū)拆遷或者土地補(bǔ)償分配方案交由居民投票表決；或者根據(jù)居民票決結(jié)果，決定是否在社區(qū)增設(shè)電梯、水電設(shè)施等公共設(shè)施。B28

第二種是類似于咨詢性投票的票決，居民投票的結(jié)果雖不能直接決定決策，但是卻在很大程度上影響了規(guī)劃結(jié)果。最常見(jiàn)的就是行政部門將前期草擬的公共設(shè)施方案、地標(biāo)建設(shè)方案、舊區(qū)更新改造或者動(dòng)拆遷編制方案，交由當(dāng)?shù)鼐用衲酥寥w網(wǎng)民投票表決，并參考票決結(jié)果作出政策的選擇。B29

這些改革的共同點(diǎn)就是認(rèn)為居民投票可以集合眾人的想法，有利于做出整體的最佳判斷。之所以出現(xiàn)了這樣的改革潮流，是由于社會(huì)條件的變化提出了完善規(guī)劃決策機(jī)制的要求，民眾對(duì)分享規(guī)劃決策權(quán)、保證決策理性產(chǎn)生了更加迫切的要求。由此可以預(yù)期，以居民投票為代表的公眾參與機(jī)制將會(huì)在土地規(guī)劃領(lǐng)域逐漸占據(jù)更加重要的位置。

當(dāng)前必須考慮的重要問(wèn)題是，如何在涉及到健康、生命安全的公共項(xiàng)目選址決策中引入票決制度，使之接受高強(qiáng)度的程度管控。一方面，公共項(xiàng)目的選址具有較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)相當(dāng)區(qū)域和數(shù)量的社會(huì)公眾產(chǎn)生嚴(yán)重的健康或者生活威脅，對(duì)地方公眾的影響程度較高；但是另一方面，目前政府與民眾之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通效果不盡人意。從2007年廈門PX項(xiàng)目事件、2009年番禺垃圾焚燒廠選址事件、2010年上海磁懸浮事件等來(lái)看，民眾對(duì)規(guī)劃的參與程度有限且時(shí)間滯后，公眾意見(jiàn)不受規(guī)劃者的重視，難以實(shí)質(zhì)影響規(guī)劃的決策，而且，有些地方政府懷著“博傻”心態(tài)片面掌控信息，故意向民眾隱瞞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及可能給居民帶來(lái)的潛在影響。B30

由于政府的規(guī)劃決策忽略了作為規(guī)劃對(duì)象的社會(huì)公眾本身，引發(fā)了社會(huì)公眾、社區(qū)居民的情緒性反彈，當(dāng)規(guī)劃的錯(cuò)誤無(wú)法通過(guò)正式的程序機(jī)制加以避免或糾正時(shí)，就出現(xiàn)了不得不靠公眾意見(jiàn)的強(qiáng)烈表達(dá)來(lái)糾正的事態(tài)。行政機(jī)關(guān)只有遭遇到民眾的激烈抗?fàn)幹?，才?duì)規(guī)劃的公平性問(wèn)題予以回應(yīng)。由于公眾參與機(jī)制疏漏而導(dǎo)致的規(guī)劃不合理、不公正是社會(huì)公眾不滿的重要原因，政府需要正視這種沖突產(chǎn)生的必然性，通過(guò)票決等雙向溝通程序吸納不同的公眾意見(jiàn)，回應(yīng)日益高漲的民眾參與意識(shí)。與其讓民眾通過(guò)事后的暴力方式參與規(guī)劃，不如通過(guò)事前的票決制度吸納各種博弈力量的意見(jiàn)和態(tài)度，化解可能出現(xiàn)的社會(huì)暴力事件。

不過(guò)，問(wèn)題還有另一個(gè)方面。站在規(guī)劃的專業(yè)角度來(lái)看，票決制度既然是追求規(guī)劃的程序正當(dāng)與結(jié)果合理，應(yīng)當(dāng)也只能在公民的決定正確、理性的限度內(nèi)發(fā)揮其功能。在此筆者嘗試圍繞著如下兩個(gè)條件進(jìn)行考察：

首先是作為公眾參與基礎(chǔ)的信息公開(kāi)機(jī)制。環(huán)境信息的公開(kāi)是保證票決制度發(fā)揮公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)溝通功能的基礎(chǔ)，但是以《政府信息公開(kāi)條例》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》為中心的規(guī)劃公開(kāi)機(jī)制卻難以達(dá)到對(duì)環(huán)境信息的完整、準(zhǔn)確性要求。理由如下：

一是在信息公開(kāi)與行政調(diào)查時(shí)作為環(huán)境信息主要提供者的開(kāi)發(fā)單位所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的信息公開(kāi)義務(wù)欠缺。環(huán)境信息公開(kāi)的相關(guān)資訊主要來(lái)自開(kāi)發(fā)單位，但是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》規(guī)定的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)似乎僅僅是收集民眾對(duì)開(kāi)發(fā)行為的意見(jiàn)，卻沒(méi)有對(duì)與開(kāi)發(fā)行為具有利害關(guān)系的開(kāi)發(fā)單位科以主動(dòng)公開(kāi)信息的義務(wù)。這就導(dǎo)致開(kāi)發(fā)單位要么通過(guò)選擇性地釋放環(huán)境信息，要么故意不主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息，以此主導(dǎo)公眾參與程序和誘導(dǎo)民眾形成錯(cuò)誤的意見(jiàn)。

二是公眾參與過(guò)程中累積的信息資料不屬于法定公開(kāi)的范圍。在公眾參與規(guī)劃過(guò)程中積累的資料包括聽(tīng)證記錄、現(xiàn)場(chǎng)勘察報(bào)告、政府的過(guò)程性調(diào)查報(bào)告等：B31這些資料包含了不同意見(jiàn)的討論與溝通，可以幫助民眾迅速掌握規(guī)劃決策所應(yīng)考量的重點(diǎn)，但是《政府信息公開(kāi)條例》卻沒(méi)有將其納入法定的公開(kāi)范圍，導(dǎo)致許多地方政府拒絕向公民提供這些資料。

三是規(guī)劃公示的信息過(guò)于專業(yè)和簡(jiǎn)略，難以幫助民眾作出準(zhǔn)確的判斷。由于立法對(duì)規(guī)劃公示的格式和內(nèi)容要求不合理，因此在實(shí)踐中公示的內(nèi)容大多簡(jiǎn)略，沒(méi)有重點(diǎn)提示和闡明存在爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。而且，聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)上的說(shuō)明文件動(dòng)輒就是上百頁(yè)且具有高度專業(yè)性，難以為一般人所理解。

其次是對(duì)居民的投票決策不違反公益要求的程序管控。從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，完備的司法審查程序是制約民眾濫用票決程序、甄別民眾決策是否符合公益的有效機(jī)制。在土地規(guī)劃領(lǐng)域，司法介入票決產(chǎn)生的爭(zhēng)議大致包括三種類型：投票議題是否屬于法律不允許票決的事項(xiàng)？票決產(chǎn)生的規(guī)范內(nèi)容是否違反平等保護(hù)原則或者上位法律，侵害到少數(shù)人的權(quán)益？居民票決的程序是否合法正當(dāng)？我國(guó)目前在這方面的研究還屬于空白。因?yàn)槲覈?guó)在一些小型動(dòng)拆遷、土地補(bǔ)償分配的規(guī)劃編制階段引入票決制度剛剛起步，居民票決結(jié)果不符合公益要求的案例似乎還沒(méi)有出現(xiàn)，研究還停留在“票決制度是否充分地反映公眾參與理念”的抽象層次上。但是從充實(shí)和發(fā)展公眾參與原則的角度來(lái)看，認(rèn)真思考票決的司法審查程序?qū)τ诩訌?qiáng)該制度的可操作性會(huì)有很大的貢獻(xiàn)。

Abstract：In the US， regulations on ballot box zoning have been used in land planning with the feature of citizen participation to the strongest extent. In practice， the referendum system is necessary to be applied in land planning for it involves citizen participation which can reach a bilateral communication between decision-makers and participants and such decisions rely much on citizen participation. Citizens ballot will not descend to “politics of fooling public” guaranteed by conditions of perfect system of information publicity， restriction of arguments and review of equal protection. Moreover， the confrontation against judgment by professional agencies will be alleviated and citizens ballot will neither result in “oppressing the minoritys opinion”. In our country， the referendum system should be introduced in decision-makings pertinent to public program sites involving health care and living safety. In the meanwhile， relevant measures on information publicity should be perfected and procedural regulations against violation of public interest should be enhanced.

Key words：ballot box zoningreferendum systemcitizen participationland planning