國家環(huán)境危險防御義務(wù)的二元制度結(jié)構(gòu)

陳海嵩

摘要：環(huán)境危險防御義務(wù)是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主要類型之一，其要求國家公權(quán)力采取措施對環(huán)境危險因素加以干預(yù)和排除。為實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境危險防御義務(wù)，在管制行政相對人行為的“外部效力”面向上，應(yīng)強(qiáng)化立法權(quán)對行政權(quán)的約束；在約束國家行為的“內(nèi)部效力”面向上，司法權(quán)應(yīng)對行政權(quán)保持必要之謙抑。排除環(huán)境危險、維護(hù)環(huán)境權(quán)益是當(dāng)前中國環(huán)境法治的重要任務(wù)，需要根據(jù)“外部效力/內(nèi)部效力”的二元制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行有針對性的分析，通過國家公權(quán)力的合理配置實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境危險防御義務(wù)。

關(guān)鍵詞：國家環(huán)境危險防御義務(wù)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)外部效力內(nèi)部效力

中圖分類號：DF2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-8330（2015）03-0053-11

在環(huán)境問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)代社會中，國家負(fù)有保持環(huán)境質(zhì)量、抵御環(huán)境危害與風(fēng)險的保護(hù)義務(wù)，其規(guī)范依據(jù)是憲法上的“環(huán)境基本國策”；在內(nèi)涵上，國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)包括三大類型：環(huán)境現(xiàn)狀保持義務(wù)、環(huán)境危險防御義務(wù)、環(huán)境風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。①就國家的環(huán)境危險防御義務(wù)而言，其意味著：針對有非常高的可能造成環(huán)境法益損害的各種“危險”因素，國家公權(quán)力應(yīng)及時采取措施加以干預(yù)和排除。

從環(huán)境法的發(fā)展歷史看，在憲法中納入環(huán)境保護(hù)基本國策之前，各國已分別在大氣、水、噪聲、廢棄物、野生動植物等領(lǐng)域制定了多部單項(xiàng)法律。例如，德國從1960年代到1970年代前期，已經(jīng)制定了許多環(huán)境立法，包括《聯(lián)邦污染防治法》、《聯(lián)邦自然保育法》、《廢棄物處理法》、《毒性化學(xué)物質(zhì)管理法》等，但其在憲法中納入環(huán)境基本國策是在1994年。②可見，從形成“環(huán)境國家”的角度觀之，國家所擔(dān)負(fù)的“危險防御義務(wù)”并非簡單地針對環(huán)境污染頒布法律進(jìn)行管制，而是應(yīng)順應(yīng)環(huán)境基本國策在整體上對國家公權(quán)力提出的要求，以排除環(huán)境危險為中心，全面調(diào)整立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在履行國家環(huán)境危險防御義務(wù)上的相互關(guān)系。

從總體上看，國家的環(huán)境危險防御義務(wù)主要在兩個方向上展開：對造成環(huán)境影響的行政相對人之行為進(jìn)行管制，這是國家環(huán)境危險防御義務(wù)的外部效力；對造成環(huán)境影響的國家行為進(jìn)行約束，這是國家環(huán)境危險防御義務(wù)的內(nèi)部效力。兩者圍繞國家權(quán)力的合理分工而形成各自的制度邏輯，共同構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境危險防御義務(wù)的二元制度結(jié)構(gòu)。

一、管制行政相對人行為的制度結(jié)構(gòu)：行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系

一般而言，國家為有效抵御環(huán)境危害，需對造成環(huán)境影響的行政相對人之行為予以約束，即進(jìn)行環(huán)境管制。對環(huán)境污染的管制絕非單純禁止甚至“零排放”，而是要求將污染物控制在環(huán)境容量之內(nèi)，這就需要建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度以作為判斷行政相對人行為合法性的依據(jù)，這構(gòu)成了國家環(huán)境危險防御義務(wù)在“外部效力”面向上的核心制度，并以此作為國家環(huán)境管理與環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)。

在內(nèi)涵上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是指為了防治環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)人體健康，對環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求所做規(guī)定的總稱。③從功能上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是將環(huán)境保護(hù)在科技上的技術(shù)要求加以規(guī)范，使環(huán)境法上抽象的專業(yè)科技規(guī)范得以具體確定，減輕許多審查程序之障礙，也能讓人民預(yù)測到其依法應(yīng)為的行為，達(dá)到法的安定性。④在制定主體上，由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)涉及專業(yè)性事項(xiàng)并需要時常變動，不適宜由立法者加以直接規(guī)定，而是由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制定并公布，這就使得大量的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不是以法律的形式，而是以行政內(nèi)部規(guī)定的形式存在。但在實(shí)踐中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是判斷行政相對人行為合法性的主要依據(jù)，這就產(chǎn)生了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否具有約束行政相對人、法院之外部法律效力的問題，進(jìn)而關(guān)系到在實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境危險防御義務(wù)的過程中立法權(quán)和行政權(quán)的相互關(guān)系問題。

（一）傳統(tǒng)公法理論中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定位及其改變

在傳統(tǒng)大陸法系公法理論中，行政機(jī)關(guān)所頒布的規(guī)范性文件被區(qū)分為“法規(guī)命令”和“行政規(guī)則”兩類。法規(guī)命令（Rechtsverordnung）是行政機(jī)構(gòu)獲得法律授權(quán)后，對多數(shù)不特定人就一般事項(xiàng)所作的規(guī)定，其具有相同于（狹義）法律的對外直接約束力，也稱為“授權(quán)立法”；行政規(guī)則（Verwaltungsvorschrift）則是規(guī)范行政內(nèi)部關(guān)系的法規(guī)，是行政機(jī)關(guān)基于自身的組織法權(quán)限，就行政內(nèi)部組織、職務(wù)分配、作業(yè)流程、法令適用、行政裁量等事項(xiàng)進(jìn)行的規(guī)定，不具有約束行政相對人的外部效力，僅有約束下級部門的內(nèi)部效力。⑤簡言之，法規(guī)命令和行政規(guī)則最大不同在于是否具備外部效力。在判斷方法上，主要有兩種：（1）根據(jù)授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)判斷。法規(guī)命令需要有充分的法律授權(quán)根據(jù)，授權(quán)法律要確定授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍，而行政規(guī)則的根據(jù)則是上級行政機(jī)關(guān)的指令權(quán)。（2）根據(jù)程序標(biāo)準(zhǔn)判斷。法規(guī)命令的制定程序較為復(fù)雜，而且議會可以在授權(quán)法律中保留對法規(guī)命令的批準(zhǔn)權(quán)，而行政規(guī)則的制定程序較為簡單、快捷，原則上沒有制定程序的要求；法規(guī)命令必須采取書面形式，由行政機(jī)關(guān)的首長或其代理人簽署并公開發(fā)布，而行政規(guī)則沒有必須公布的義務(wù)。⑥

根據(jù)這一理論，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于不具外部效力的行政規(guī)則。如在日本，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上，只是表示行政努力目標(biāo)的一個指標(biāo)，并不具有作為直接規(guī)定國民具體權(quán)利義務(wù)的法規(guī)的性質(zhì)。⑦根據(jù)日本《環(huán)境基本法》第16條的規(guī)定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)由政府加以設(shè)定，其法律形式并不是政令及其法規(guī)的形式，而是根據(jù)內(nèi)閣會議決定，以環(huán)境省告示的方式向外公布。如此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對于行政相對人和法院而言不具有法的約束力，然而，在環(huán)境保護(hù)法律運(yùn)行的實(shí)踐中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的主要依據(jù)，往往會涉及到相對人的權(quán)利義務(wù)問題。例如，法律規(guī)定“個人或者組織的傾廢行為明顯危害環(huán)境時，行政機(jī)關(guān)可予以××行政處罰”。行政機(jī)關(guān)根據(jù)具有“內(nèi)部約束力”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定某個行政相對人的傾廢行為對環(huán)境造成明顯危害，并據(jù)此作出行政處罰。此時，在行政訴訟中就產(chǎn)生了法院是否受該環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)約束的問題。⑧此時，通過行政機(jī)關(guān)的適用，行政規(guī)則具有了事實(shí)上的外部效果，同其原先設(shè)定的法律上效果造成矛盾。⑨為了解決這一問題，“行政規(guī)則外部化”成為學(xué)者討論的焦點(diǎn)，并形成了兩種理論：間接外部效果說和直接外部效果說。所謂間接外部效果，是指行政規(guī)則仍然不對司法構(gòu)成直接的約束力，但如果行政規(guī)則成為行政慣例或?qū)μ囟ü竦谋ＷC，且不違反上階位法律規(guī)范，那么，法院應(yīng)當(dāng)基于平等原則或信賴保護(hù)原則，肯定它們的效力。只是，法院的直接依據(jù)是平等原則或信賴保護(hù)原則。所謂直接外部效果，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)其職權(quán)范圍內(nèi)的“原始立法權(quán)”制定的行政規(guī)則，具有直接的外部法律效果，對行政法院具有約束力。⑩