中國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府面臨的問題和對(duì)策

孫馨月

【摘 要】構(gòu)建服務(wù)型的政府是我國(guó)政府改革和發(fā)展的重要目標(biāo)。要建立服務(wù)型政府，必須處理好政府與企業(yè)、社會(huì)中介組織、民眾之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和參與化；充分發(fā)揮政府公共關(guān)系的催化劑作用，克服建設(shè)服務(wù)型政府所面臨的問題；參考政府公共關(guān)系的路徑，轉(zhuǎn)變政府職能方向，加強(qiáng)與民間的溝通和交流。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府 職能 問題 對(duì)策 溝通 交流

服務(wù)型政府是中國(guó)政府執(zhí)政的新理念，集中體現(xiàn)在黨的十八大、十八屆三中全會(huì)等報(bào)告關(guān)于政府建設(shè)的一系列方案措施中。報(bào)告明確提出：必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。從政府公共關(guān)系的角度來看，建設(shè)服務(wù)型政府需要把政府的職能轉(zhuǎn)變到與企業(yè)、社會(huì)中介組織、民眾建立良好的公共關(guān)系上來，以便更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效地為人民群眾服務(wù)。

一、構(gòu)建服務(wù)型政府面臨的主要問題

1. 服務(wù)型政府概念界定不清

2005 年3 月，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上正式提出建設(shè)服務(wù)型政府。對(duì)于服務(wù)型政府的含義，一些學(xué)者從不同的視角予以闡述。劉熙瑞教授將其定義為“在公民本位、社會(huì)本位的理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。余暉教授研究認(rèn)為，公共服務(wù)型政府，簡(jiǎn)而言之，就是提供私人和社會(huì)團(tuán)體無力或不愿意提供的，卻又與其公共利益相關(guān)的非排他性服務(wù)的政府。吳玉宗教授的觀點(diǎn)是，服務(wù)型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內(nèi)容、工作程序和社會(huì)提供方法上用公開的方式為公民、社會(huì)組織和社會(huì)提供方便、周到和有效的幫助，為民興利，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。綜上，從政府公共關(guān)系的角度，服務(wù)型政府可以定義為：在公民本位、社會(huì)本位的理念下，在處理與政府服務(wù)對(duì)象（包括企業(yè)社會(huì)中介組織、民眾等的）的關(guān)系時(shí)，體現(xiàn)踐行民主、維護(hù)公民權(quán)、服務(wù)公共利的特征，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化與參的新型政府。

2. 服務(wù)型政府在實(shí)現(xiàn)自身職能方面存在障礙

處于政府職能轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，正努力朝著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，政府公共關(guān)系對(duì)于服務(wù)型政府理念的建立有著迫切的重要性和必要性。首先，相對(duì)于政府的執(zhí)政目標(biāo)來說，政府公共關(guān)系的建立，有利于政府及時(shí)、有效地了解市場(chǎng)主體的需求，從而制定科學(xué)、合理的政策，引導(dǎo)、調(diào)控市場(chǎng)的運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，在改善政府與其外部服務(wù)對(duì)象關(guān)系和人們對(duì)政府的轉(zhuǎn)型的了解、理解與接受的過程中，政府公共關(guān)系將發(fā)揮不可或缺的催化作用，從而使人們對(duì)“服務(wù)型政府”概念的理解與實(shí)踐不僅僅停留在執(zhí)行機(jī)關(guān)的層面上，可以更進(jìn)一步深入人心，扎根于人民群眾的沃土之中。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府的公共關(guān)系意識(shí)不強(qiáng)，政府本位觀念還沒有得到切實(shí)的轉(zhuǎn)變，這已經(jīng)成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要障礙。首先，在政企關(guān)系上，政府職能主要是存在政企不分、職責(zé)不清、干預(yù)過度等問題。其次，在政府與社會(huì)中介組織的關(guān)系上，影響力較大的社會(huì)中介組織帶濃厚的“官辦”色彩，而實(shí)力弱小的草根組織因資金、人才等缺乏，與官辦的社會(huì)中介組織處于不公的競(jìng)爭(zhēng)地位。第三，在政府與民眾的關(guān)系上，由于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平，信息的不對(duì)等，對(duì)政府與民眾的關(guān)系產(chǎn)生了一定的消極影響。一方面，政務(wù)信息公開的廣度、深度與力度不足，或者信息公開中政府對(duì)于接收信息者的知識(shí)水平等因素考慮不足，易造成政府與民眾之間的溝通障礙，形成誤解。另一方面，政府政策的社會(huì)參與程度仍不高，不利于政府政策的實(shí)行與推廣，進(jìn)而對(duì)政府政策的績(jī)效評(píng)估欠缺社會(huì)認(rèn)同感。

3. 政府行政服務(wù)功能缺乏法律依據(jù)和自我定位

從法理上看，我國(guó)行政服務(wù)的建設(shè)還處于探索階段。有的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)各級(jí)地方政府行政服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展的一個(gè)普遍問題是它們都是在缺乏法律規(guī)范的不利狀況下展開的，這完全違背了現(xiàn)代法治國(guó)家“依法行政”以及“行政組織法定”的原則。這種觀點(diǎn)反映了目前我國(guó)行政服務(wù)在其合法性問題上既面臨“正名”的機(jī)遇又處于如何使自身規(guī)范發(fā)展的尷尬處境。從實(shí)踐發(fā)展中看，行政服務(wù)是我國(guó)實(shí)踐先于理論的結(jié)果。各地的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的組建模式大同小異，但各級(jí)地方政府在效仿他人的同時(shí)，卻也都結(jié)合了本地的具體情況。但是，行政服務(wù)作為地方政府改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，全國(guó)性的法律規(guī)范的缺失造成的“行政服務(wù)中心發(fā)展各自為政”的問題也在所難免。雖然積極的探索使實(shí)踐成為檢驗(yàn)行政服務(wù)中心發(fā)展成敗與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，但是也為公共行政“人治”的弊端提供了發(fā)展的土壤，有些地方政府對(duì)行政服務(wù)中心進(jìn)行了具體詳細(xì)的規(guī)定，其中不乏省一級(jí)政府的規(guī)定，但行政服務(wù)的定位隨著領(lǐng)導(dǎo)意愿的不同而大相徑庭。行政服務(wù)的建立與發(fā)展如果少了行政領(lǐng)導(dǎo)的支持，任何決策都是難以實(shí)施的。相反，領(lǐng)導(dǎo)的一句話，則可以使行政服務(wù)的發(fā)展事半功倍。

二、完善服務(wù)型政府的積極對(duì)策

實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)通過公共關(guān)系的手段，從思想到行動(dòng)，以協(xié)調(diào)與溝通政府與社會(huì)關(guān)系，作為政府職能轉(zhuǎn)變的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、政府與民眾之間的良性互動(dòng)。

1. 建立政府為公眾服務(wù)（包括企業(yè)在內(nèi)）前提下的新型政企關(guān)系

政府與企業(yè)的關(guān)系，應(yīng)該是一種“交警與司機(jī)”的關(guān)系，就是說，司機(jī)主要是遵照交通規(guī)則來行駛，在交通規(guī)則允許的范圍內(nèi)，司機(jī)有自己的自主性，交警只負(fù)責(zé)指揮和維護(hù)交通秩序以及懲罰司機(jī)的違規(guī)行為。相類似，企業(yè)在自己的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)有自主經(jīng)營(yíng)的全權(quán)，政府不得進(jìn)行干涉，政府只對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，維護(hù)市場(chǎng)的秩序，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，并監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，糾正企業(yè)的違規(guī)行為。因此，對(duì)于政府來說，不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這就是說企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)神圣不可侵犯，要讓企業(yè)成為市場(chǎng)主體，面對(duì)私營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)，必須使企業(yè)自己擁有人、物組合的合理性，財(cái)力、技術(shù)創(chuàng)新的選擇性，管理的科學(xué)性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。政府要了解各個(gè)企業(yè)的需求和期望，確保政府目標(biāo)與企業(yè)的期望和需求聯(lián)系起來，確保企業(yè)的需求和期望在整個(gè)政府中得到溝通，并采取滿足要求的措施，測(cè)量企業(yè)的滿意程度并針對(duì)測(cè)量結(jié)果采取措施。所以政府應(yīng)該與企業(yè)做好深入的溝通，既要滿足政府的需要，也要積極與企業(yè)合作。

2. 政府要鼓勵(lì)中介組織參與建立服務(wù)型政府

在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，政府應(yīng)該意識(shí)到“自下而上的草根參與意識(shí)逐步流行”的趨勢(shì)。因此，在處理政府與社會(huì)中介組織關(guān)系時(shí)，政府首先應(yīng)尊重他們的相對(duì)獨(dú)立性。社會(huì)中介組織作為一個(gè)由具備組織性的民眾組建起來的、追求特定的共同利益與實(shí)現(xiàn)特定的共同目的的整體，應(yīng)當(dāng)而且必須具備自身的獨(dú)立性，拋棄濃重的官辦色彩，從而實(shí)現(xiàn)其區(qū)別于政府的社會(huì)職能。政府應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)規(guī)范而非確定社會(huì)中介組織的活動(dòng)方向，使其充當(dāng)好“幫助政府治理社會(huì)”的角色。

3.政府要加強(qiáng)與民眾的信息溝通與交流，增強(qiáng)民眾的認(rèn)同感

我們的政府是全心全意為人民服務(wù)的民主政府，這也是政府建立與民眾關(guān)系的根本目標(biāo)，建立和完善政府與民眾的溝通機(jī)制是政府與民眾交流的必要途徑，建立政府與公眾之間相互信任不可少的渠道。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，雙向溝通模式是政府建構(gòu)良好公共關(guān)系的重要手段。要做到政府與民眾的雙向溝通，可以從以下兩個(gè)方面來進(jìn)行：一方面，從政府對(duì)民眾的利益反映和意見收集上看，要積極開展政府與民眾“面對(duì)面”的交流對(duì)話活動(dòng)，如民主懇談會(huì)、座談會(huì)、見面會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、來信來訪、協(xié)商對(duì)話等，以此來拉近政府與民眾的距離，使政府更加了解民眾的訴求，體恤民情，從而為政府的決策提供依據(jù)；要積極利用網(wǎng)絡(luò)，打造民眾自由表達(dá)意見的新平臺(tái)。例如，可以開通各種形式市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的論壇，還可以在政府的門戶網(wǎng)站上開通市長(zhǎng)信箱，為政府關(guān)注民生、了解民意、集中民智、加強(qiáng)與民眾聯(lián)系交流開通新渠道。另一方面，從政府的政策發(fā)布與執(zhí)行上看，要合理有效地利用各種新聞傳播媒介，宣傳要實(shí)施的方針、政策、法令等，讓民眾對(duì)政策有充分地認(rèn)識(shí)和心理上的接受，對(duì)民眾進(jìn)行解釋和教育，以提高政策的合法性、有效性，并收集民眾反饋的意見以及對(duì)執(zhí)行的說法、建議，以利于下一步政策的制定和執(zhí)行；要建立新聞發(fā)言人制度，定期及時(shí)地對(duì)外發(fā)布信息，盡可能把政府的各項(xiàng)活動(dòng)情況、重要事件、重大決策等向民眾公開，密切與民眾的聯(lián)系，以形成有利的公眾輿論，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的良性溝通。服務(wù)型政府的宗旨是以人為本，堅(jiān)持公民本位和社會(huì)本位。那么，相應(yīng)地則有必要注重政府與企業(yè)、社會(huì)中介組織和民眾的關(guān)系構(gòu)建，做到有針對(duì)性地提供公共服務(wù)，并為此設(shè)立相應(yīng)的職能。同時(shí)，政府控制式的管理方也要樹立公關(guān)意識(shí)，不再使用命令式，而是做到雙向互動(dòng)式的溝通與協(xié)調(diào)，建立“公開、促進(jìn)合作、參與”的公共關(guān)系。總之，從政府公共關(guān)系的視角探討服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，也為現(xiàn)時(shí)期政府機(jī)構(gòu)的改革和服務(wù)型政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置提供實(shí)效的路徑參考。

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