地方人大代表聯系群眾制度及其完善

黃小鈁

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大是法定的民意代表機關，是貫徹黨的群眾路線的最好形式，而人大代表則是法定的民意代言人，是連接黨委政府與人民群眾的重要橋梁和紐帶。自人大制度創(chuàng)建以來，中國共產黨就重視人大工作，注重發(fā)揮人大代表密切聯系群眾的優(yōu)勢。1990年黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強同人民群眾聯系的決定》，強調“人大中的黨組織和人大代表中的黨員，要密切聯系非黨代表和廣大群眾，經常了解他們的意見和要求?！盵1]黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，要“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”[2]。這充分體現了執(zhí)政黨對人大代表聯系群眾制度的高度重視，是新時期加強人大代表工作的重要指導意見。

截至目前，我國已經建立起了一套對代表聯系群眾工作進行規(guī)范的完備法律體系，既有根本大法憲法，也有基本法律如地方組織法和代表法，還有各地制定的地方性法規(guī)如代表法實施辦法等。這一系列法律規(guī)定，為代表開展聯系群眾工作提供了堅實的法律依據和保障，促進了代表聯系群眾工作的常態(tài)化。

一、地方人大代表聯系群眾制度的探索及其成效

密切聯系群眾作為黨的一項優(yōu)良作風和政治優(yōu)勢，它不僅是做好人大工作的基本要求，而且是代表發(fā)揮作用的重要前提。為密切代表與群眾的聯系，充分發(fā)揮人大代表的作用，全國各地進行了廣泛地探索和實踐，推動人大代表聯系群眾工作制度化和常態(tài)化，取得了一定的效果。

（一）注重制度建設，形成了密切聯系群眾的長效機制?？v觀各地的探索與實踐，最突出的特征或者說經驗就是重視制度建設——即在總結有益經驗的基礎上，及時出臺代表聯系選民制度、意見或辦法，以及相關的配套制度及機制，為代表聯系群眾工作提供保障。（1）制定代表聯系選民制度。主要內容涉及幾個方面：一是聯系的主體和對象，即人大代表和原選區(qū)選民。二是聯系的基本方式，如走訪選民、邀集選民座談、定時接待選民、設置聯系箱、印發(fā)代表所在單位和聯系電話等等。三是聯系的主要內容，如宣傳法律法規(guī)和政策、回答選民對代表工作和代表活動的詢問、聽取選民的意見和要求等等。四是反映選民意見和要求的途徑，如在人代會期間提出議案、建議或詢問；在閉會期間向本級人大常委會提出建議；向本級“一府兩院”直接反映等等。（2）出臺關于代表聯系選民的意見或辦法。代表聯系選民的若干意見或辦法重點關注如何在實踐中做好代表密切聯系群眾的工作，因此，其內容更具體且具有操作性，主要包括代表聯系選民的具體要求、時間、地點和次數。（3）建立代表聯系選民工作的配套制度。為落實代表聯系選民制度，各地還積極加強配套制度建設，包括代表視察制度、代表述職制度、代表公示制度、代表接待選民制度、選民意見處理制度和代表考勤登記制度等等。

（二）創(chuàng)新聯系方式，實現了代表聯系群眾的“零距離”溝通。為了讓選民和群眾能找到代表，讓代表及時了解群眾的意見和要求，地方人大廣泛開展“代表接待選民日”或“代表聯系選民周（月）”活動、利用網絡平臺開通代表電子郵箱、推行代表公示制或代表述職制等，為代表與群眾之間互相聯系提供了便利。（1）組織開展“代表接待選民日”或“代表聯系選民周（月）活動”。為改善閉會期間代表工作，激發(fā)代表履職的主動性，地方人大及其常委會積極組織代表開展選民接待日（周、月）活動，即確定某日（周、月）作為代表集中聯系選民的時間，取得了良好的效果。（2）重視新興媒體在代表聯系群眾工作中的廣泛運用。地方各級人大高度重視發(fā)揮新興媒體的作用，豐富代表聯系群眾的方式手段。一是建立人大網站，利用其發(fā)布立法動態(tài)、人事任免、決定重大事項等信息，讓群眾能及時了解人大代表工作的最新進展。二是開通代表信箱、代表博客、代表微博和代表論壇等，促進代表與選民之間的“面對面”互動與交流，并借此收集民眾的愿望和要求。（3）積極推行代表述職制和代表公示制。20世紀90年代中期，一些地方人大及其常委會試行組織本級人大代表向原選區(qū)選民匯報自己履行代表職務的情況，接受選民的評議。該制度一經推出，便受到了群眾的好評，被認為是選民監(jiān)督代表的有效途徑之一。此后，部分地方人大又推行代表公示制，即在選區(qū)設立代表公示牌，公布本選區(qū)人大代表的照片、姓名、工作單位、通訊地址及郵編、聯系電話等基本信息，便于選民隨時能找到代表。

（三）搭建聯系平臺，增強了代表聯系群眾的積極性主動性。各地人大結合自身實際情況，積極搭建代表聯系群眾的平臺，夯實代表聯系群眾的基礎，為代表開展聯系群眾工作提供有效的載體。（1）組建人大街工委，為代表開展聯系選民工作提供保障。在街道設立人大常委會的派出機構——人大街工委，是加強基層人大組織建設和發(fā)揮人大代表作用的一項創(chuàng)新舉措。1998年，山西太原市小店區(qū)人大常委會率先在全國設立街道工作委員會，為代表依法履行職責提供信息服務和組織保障，增加了代表聯系選民活動的次數，提高了聯系選民活動的質量，并得到了山西省委、太原市委的高度肯定以及全國其他省市的認可。此后，北京的東城區(qū)、山東的濟南市和濟寧市、安徽的蚌埠市和銅陵市等也都進行了試點工作，并很快推廣至全國其他省市的基層人大。（2）設立“人大代表工作站”或“人大代表工作室”等形式的履職平臺，實現代表與選民或群眾之間的零距離溝通。2002年，廣東深圳市南山區(qū)在全國首設“人大代表站”，引起了社會的廣泛關注。該機構的設立，為人大代表收集民意需求和開展聯系活動提供了固定場所，有效解決了代表履職平臺不足的問題，提高了代表履職實效，促進了代表與選民之間的交流與溝通。而后，全國其他省市學習和借鑒深圳市的做法和經驗，設立了類似“人大代表工作站”的機構或組織，如“人大代表之家”“人大代表聯絡站”“人大代表工作室”等，開展定點、定時和定內容的聯系活動，推動了代表聯系群眾工作的開展。

總體而言，地方人大及其常委會的探索和實踐，取得了較好的成效。表現為三個方面：一是形成了較為完備的法律法規(guī)體系，確保代表聯系群眾工作有法可依。據檢索，全國31個省級人大都出臺了實施代表法辦法和人大代表視察辦法等地方性法規(guī)，大部分區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層人大則制定了更為具體的規(guī)章制度，增強了代表聯系群眾工作的可操作性。二是促使代表履職更加積極主動，提升了人大制度的地位和作用。目前，地方人大及其常委會通過出臺地方性法規(guī)，不僅將代表聯系群眾工作列為考核人大代表的一項內容，還明確規(guī)定代表聯系群眾的方式、次數、內容等，促進了代表聯系群眾工作的常態(tài)化和制度化。三是密切了代表與人民群眾的聯系，提升了代表在選民中的形象和地位，增強了對人大制度的認同感。隨著聯系選民方式的多樣化，代表與選民之間的交流和溝通也日漸增多，從而大大拉近了兩者之間的距離，尤其是代表積極解決人民群眾遇到的實際問題，更是提高了人大代表在選民中的形象和地位。誠如有選民代表所言：“代表辦的事，都是老百姓關心的、需要的、實在的事，自己的選票選對了，這樣的代表選得值，信得過”[2]。

二、地方人大代表聯系群眾制度建設的若干思考

目前，雖然我國人大代表聯系群眾工作取得了較大的進步，但是，這仍然不能滿足人民群眾的需要和人大工作的要求，影響了人民當家作主權利的實現和制約了人大代表作用的發(fā)揮。具體而言，代表聯系群眾工作的問題主要表現為三個方面：首先，代表聯系群眾的主動性和自覺性不夠。從實踐來看，代表聯系選民活動基本上是由集體組織開展，很少有代表主動開展聯系活動。其次，代表聯系群眾工作不夠均衡。代表聯系群眾工作開展比較好的主要是由直接選舉產生的基層人大代表，由間接選舉產生的市、省及全國人大代表所開展的活動比較少，局限于一些調研和視察活動。最后，代表聯系群眾的效果不夠明顯。由于人民群眾反映的問題多種多樣，且情況較為復雜，既有歷史遺留的問題，也有因法律政策出臺而引發(fā)的新問題，這些問題要么涉及多個部門和行業(yè)，要么是超出了本級人民代表大會的職權范圍，造成很多問題得不到解決，影響了代表聯系群眾的成效。這些問題，既有法律不夠完善和制度不夠健全的原因，也有代表認識不到位和群眾權利意識淡薄的因素。對此，需要從我國基本國情出發(fā)，結合地方人大工作實際，借鑒和吸收一切有益的成果，不斷加強代表聯系群眾工作的法律和制度建設。

（一）建立健全規(guī)章制度，做好代表密切聯系群眾的建章立制工作。目前，我國憲法、全國人大組織法、地方組織法以及代表法等法律已對代表聯系群眾工作作出了明確規(guī)定，但它們都是一些原則性的法律條款，操作性不強。目前，沈陽市、福州市和遼寧省等少數幾個省市人大常委會出臺了加強代表聯系選民的決定或意見，但筆者認為，人大代表聯系群眾的主體是人大代表而非人大常委會，那么，由人大代表選舉產生的本級人民代表大會常務委員會制定規(guī)范人大代表聯系群眾工作的制度，似乎有悖于基本法律。因此，建議由各省市人民代表大會適時制定相關的法規(guī)和制度，對人大代表聯系人民群眾制度進行系統(tǒng)和全面性的規(guī)定，推進人大代表聯系群眾工作的常態(tài)化。通過各省市人民代表大會制定一部或若干部專項法規(guī)，這“不僅解決了代表聯系群眾相關具體制度于法周全的問題，而且從法規(guī)層面上更加明確了代表聯系群眾制度中人大代表的責任與義務，有力保障相關主體落實責任，履行義務……使代表聯系群眾工作有法可依、有章可循，健康發(fā)展”[3]。

（二）完善人大代表選舉制度，解決人大代表脫離群眾的制度根源。我國已經將聯系群眾工作列為代表法定義務，并且從制度層面予以保障。但是，為什么人大代表脫離群眾的現象仍然比較普遍呢？顯然，這源于代表能否當選并不取決于人民群眾。因此，必須改革和完善代表選舉制度。（1）適時擴大直接選舉的范圍：一是在東部、中部和西部各選幾個具有典型性的地級市（包括一組發(fā)達的地級市和不發(fā)達的地級市）進行試點，然后再推廣至全國其他地級市；二是在北京、上海和天津等直轄市進行代表直接選舉試點，探索省級人大代表直接選舉的可行性。（2）逐步增強代表選舉的競爭性。（3）優(yōu)化人大代表組成結構，尤其是要繼續(xù)擴大基層一線代表的比重，適度壓縮黨政領導干部代表和軍隊代表的比例。

（三）健全代表聯系群眾的工作機制，拓寬代表聯系群眾的渠道和途徑。（1）完善代表接待選民制度。首先，明確接待選民的程序及其內容，如事先填寫群眾情況登記表并提前寄送給代表；其次，固定每月10日或11日（遇法定假期順延）為區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表接待選民日；再次，考慮到選民反映的問題可能超越區(qū)縣人大的權限，可以要求市人大代表每季度應參加原選舉單位組織的接待選民活動的次數；最后，規(guī)定代表應對選民反映的問題作出回應，就地解決或者督促有關部門解決后再及時答復群眾。（2）完善代表走訪、調研和視察機制。首先，在確定走訪、調研和視察活動的主題時，廣泛征集代表們的意見甚至應由代表們自行決定。其次，鼓勵代表自行開展走訪、調研和視察活動，將代表持證開展走訪和調研活動寫入法律，并賦予其同持證視察同等法律地位。再次，明確代表參與走訪、調研和視察活動的次數，并將其作為代表履職考核的標準。（3）完善代表列席會議和參加活動的機制。一方面，從法律上規(guī)定代表列席原選舉單位的人民代表大會會議的次數（每屆任期至少兩次）、列席原選舉單位的人民代表大會常務委員會會議的次數（每年至少一次）、參加聯系選民活動的次數（每年至少一次）。另一方面，界定“應邀列席”的主體及其程序，充分保障代表的列席權和參與權。還要對直接選舉產生的代表列席原選區(qū)選民召開的相關會議作出硬性規(guī)定。

（四）完善代表聯系群眾保障機制，免除代表聯系群眾工作的后顧之憂。（1）加強代表聯系群眾工作的組織建設。十八屆三中全會《決定》提出了建立健全代表聯絡機構的要求，這為做好代表聯系群眾工作的組織建設指明了方向。充分發(fā)揮代表聯絡機構的服務保障功能，一是加強對代表聯絡機構的組織領導，明確代表聯絡機構職責定位；二是健全代表聯絡機構的工作制度，配備經驗豐富的工作人員，提供充足的經費；三是重點加強縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級代表聯絡機構的建設。（2）加強代表聯系群眾工作平臺建設。一是繼續(xù)加強 “代表聯系群眾工作室”和“代表之家”的平臺建設，統(tǒng)一建設標準，明確職責范圍，配備相應的辦公設備和活動場所，便于代表開展活動。二是繼續(xù)完善代表小組建設。重點是探索組建一些專業(yè)代表小組，充分發(fā)揮每位代表的專業(yè)特長。三是運用信息技術手段，如組建代表微信群、代表QQ群或開設代表博客或微博等，便于代表與群眾之間的聯系。（3）加強代表聯系群眾工作的經費保障。建議人大常委會將代表個人開展活動的經費列入同級財政預算，專款專用，用于補貼代表聯系群眾活動的交通、通訊、資料設備等支出項目。

（五）結合中國人大制度的現實，適度借鑒西方國家議會代表聯系選民的做法和經驗。中國人大制度與西方國家議會制度同屬于代議制的表現形式，具有很多相似之處。因而，只要符合我國基本國情和中國人大制度的現實狀況，都值得學習和借鑒。（1）探索擴大專職代表的比例。黨的十八大報告提出了要逐步實現委員專職化的思路，這可以被認為是實行代表專職化的前奏?；谥袊默F實國情，代表專職化不宜一步到位，需要循序漸進，分步驟進行：首先，加快實行我國各級人大常委會中的委員代表專職化。其次，對直接選舉產生的人大代表實行專職化，然后推廣至由間接選舉產生的市級或省級人大。最后，在實現各級人大代表普選產生之后，實行全國人大代表專職化。（2）探索建立黨員代表聯系群眾制度。作為執(zhí)政黨的中國共產黨，歷來便重視發(fā)揮黨員代表的作用，并在黨章中將密切聯系群眾列為黨員的一項義務并作為選拔領導干部的基本條件?；诖?，建議由黨的組織部門制定一部關于黨員代表聯系群眾的辦法或意見，對黨員代表聯系群眾提出具體要求，包括聯系的意義、基本原則、主要形式、重點內容、時間和次數以及監(jiān)督保障措施等，將此項工作列為黨員干部考核晉升的一條標準，充分發(fā)揮黨員代表在密切聯系群眾中的先鋒模范作用。

注釋：

[1]《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編》（1949～1990），中國民主法制出版社1990年版，第439頁。

[2]秦曉：《完善各級人大代表與選民、選舉單位溝通渠道的思考》，載《人大研究》2003年第2期。

[3]張郁、吳昌寶等：《代表聯系群眾的制度化構建》，載《人民政壇》2013年第10期。

（作者單位：北京行政學院政治學教研部。本文系北京市社會科學聯合會青年人才資助項目“北京市完善人大代表聯系群眾制度的實踐探索與理論思考”階段性研究成果）