地方政府債務(wù)問題探討及對策

吳長勇

快速增長的地方政府債務(wù)拉動(dòng)了GDP增長，其正面作用不容抹殺，但是潛在風(fēng)險(xiǎn)也在積聚。依法規(guī)范地方政府債務(wù)管理、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、以及提高政府支出效益，是完善地方政府治理的重要內(nèi)容，也是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治本之策。

一、地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小覷

2013年12月30日審計(jì)署審計(jì)公告顯示，政府債務(wù)率超過100%；尤其是地方政府債務(wù)快速增長，2011年至2013年6月底省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額年均增長19.97%；2013年6月底全國2 778個(gè)縣級政府債務(wù)余額50 419.18億元，平均每家18.15億元。

在經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入增速放緩趨勢下，在債務(wù)余額超過政府綜合財(cái)力時(shí)，地方政府還本付息的壓力是顯而易見的。由于市縣政府債務(wù)規(guī)模龐大以及償債能力差，如果不能有效控制債務(wù)規(guī)模，將來市縣政府違約案例可能會(huì)引發(fā)區(qū)域性財(cái)政危機(jī)和金融危機(jī)，甚至演變成全國性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

二、地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎浽斐傻牟焕蠊?/p>

1.小微企業(yè)融資更加困難以及資金成本大幅上升。

在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，小微企業(yè)盈利能力和償債能力普遍較差，金融機(jī)構(gòu)更愿意把資金借給政府，而不是小微企業(yè)。全社會(huì)資金總量是特定的，政府融資份額大幅增加，直接造成小微企業(yè)融資更加困難。同時(shí)政府的海量融資還抬高了資金成本，小微企業(yè)要獲得信貸資金必須支付更高的利息。

2.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式難度增加。

“土地財(cái)政”迫使地方政府更加依賴房地產(chǎn)行業(yè)，在投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長以及寬松貨幣政策下，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)繁榮，鋼鐵水泥等過剩行業(yè)能夠繼續(xù)維持下去，企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力明顯減輕，淘汰落后產(chǎn)能以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式等政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度明顯增加。

3.短期內(nèi)大規(guī)模低水平投資，容易造成資金損失浪費(fèi)。

在短期內(nèi)增加數(shù)以萬億計(jì)的政府投資，必然造成人財(cái)物的過度緊張，很難保證項(xiàng)目規(guī)劃、可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、施工達(dá)到高質(zhì)量。這將造成政府投資的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果下降。此外，地方政府債務(wù)普遍沒有納入預(yù)算管理，債務(wù)規(guī)模及支出缺乏有效控制和監(jiān)督，容易滋生腐敗。

三、地方政府治理中存在的一些問題

1.重GDP數(shù)字，輕發(fā)展質(zhì)量。

在發(fā)展質(zhì)量和GDP增長之間，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)更加關(guān)注后者，更加熱衷于招商引資，經(jīng)濟(jì)增長以消耗資源和環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)，名義上GDP連年高速增長，但環(huán)境質(zhì)量卻沒有同比例增長，居民收入增長慢于CPI增速而感到購買力下降，影響了幸福感。

2.重建設(shè)，輕管理，支出效益差。

在政府投資項(xiàng)目中，盲目決策，缺乏長遠(yuǎn)和統(tǒng)籌規(guī)劃，低水平重復(fù)建設(shè)問題十分突出。有些項(xiàng)目，前瞻性不足，只看“面子”，不重“里子”，如城市管網(wǎng)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足實(shí)際需要。有些形象工程不顧財(cái)力，盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，工程造價(jià)大幅攀升，但功能卻無實(shí)質(zhì)性改變。有些項(xiàng)目因利益驅(qū)動(dòng)上馬，消耗了大量資金，如建成多年后通行車輛遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)指標(biāo)的高速公路。

3.未充分考慮社會(huì)受益度。

一方面安排了投資巨大而社會(huì)受益度低的大項(xiàng)目，如數(shù)以億元計(jì)價(jià)的體育場館、博物館等大型公共建筑，這些建筑實(shí)際利用率較低；另一方面社會(huì)亟需的項(xiàng)目沒有安排投資，如幼兒園和中小學(xué)項(xiàng)目，致使上學(xué)入托越來越難，影響社會(huì)滿意度。

四、關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的建議

1.完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督機(jī)制。

十八屆四中全會(huì)提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，建立與權(quán)力相匹配的責(zé)任追究制度，突出領(lǐng)導(dǎo)干部作為第一責(zé)任人的責(zé)任，把政府支出效益作為領(lǐng)導(dǎo)干部任免獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。完善政府投資決策機(jī)制和監(jiān)督制度，提高政府投資透明度，重大投資項(xiàng)目必須經(jīng)過充分論證和批準(zhǔn)，建立重大項(xiàng)目決策公示和持續(xù)跟蹤記錄制度，重大損失浪費(fèi)不僅要記錄在案，還要追究責(zé)任。

2.通過法律規(guī)范地方政府債務(wù)管理，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

地方政府債務(wù)問題的最大隱患是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不用承擔(dān)責(zé)任。在投資沖動(dòng)驅(qū)動(dòng)下，地方政府債務(wù)規(guī)模仍呈增加趨勢。為防患于未然，應(yīng)當(dāng)盡早以法律手段約束地方政府債務(wù)規(guī)模，明確債務(wù)規(guī)模上限，債務(wù)類型定義以及會(huì)計(jì)記錄、報(bào)告和監(jiān)管制度，政府債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理，把債務(wù)總量控制責(zé)任作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

3.積極推進(jìn)政府支出績效評價(jià)，提高政府支出效益。

政府支出是體現(xiàn)責(zé)任政府、陽光政府、廉潔政府的主要內(nèi)容。政府支出應(yīng)當(dāng)向公共支出轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)公平而不是效率，遵循社會(huì)需要以及經(jīng)濟(jì)合理性原則，嚴(yán)格限制對企業(yè)的補(bǔ)助，消減不必要的支出，有效阻止權(quán)力尋租。積極推進(jìn)政府支出績效評價(jià)，促進(jìn)政府支出更加合理高效。在安排政府支出時(shí)應(yīng)力爭做到像花費(fèi)自己的錢一樣精打細(xì)算。

（作者單位：審計(jì)署駐濟(jì)南特派員辦事處）