我國土地信托模式的可行性研究

楊惠元

一、引言

國家農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展不僅關(guān)系到國民經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展，更是國家長治久安的重要保障。土地則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)材料和物質(zhì)基礎(chǔ)，土地問題也是“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵所在。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，傳統(tǒng)的土地經(jīng)營制度已逐步顯露弊端。農(nóng)業(yè)人口減少，農(nóng)村“空心化”嚴重形成土地拋荒現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)用地分散、零碎，不宜采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力弱。這些已經(jīng)成為制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心問題，土地流傳制度的創(chuàng)新已勢在必行。

近年來，國家高度重視土地流轉(zhuǎn)制度的改革。2014年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，以保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。由于土地信托具備諸多優(yōu)勢，自2013年起中信信托、北京信托等相繼推出近10單土地信托，使該業(yè)務(wù)立即成為業(yè)界關(guān)注的焦點。但目前國內(nèi)對于土地信托的理論研究甚少，不能有效地指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的最新動態(tài)。鑒于此，本文首先對我國過去土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展歷程進行回顧，然后探討現(xiàn)代土地信托模式的可行性，分析制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托發(fā)展的障礙因素，并給出土地信托發(fā)展的相關(guān)建議。

二、前期土地流轉(zhuǎn)信托模式回顧

在2013年之前我國很多地方已經(jīng)利用信托模式進行了初步探索，在一定程度上順應(yīng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況，提高了當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐屎徒?jīng)濟效益。其中比較有代表性的就是“紹興模式”、“龍崗模式”和“益陽模式”，這三種模式各有特色。

1.紹興模式

紹興縣在開展土地信托之初就堅持了“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”和“不改變土地的農(nóng)業(yè)用途、確保耕地復(fù)耕能力”的原則。在土地流轉(zhuǎn)的具體過程中，紹興也落實了30年土地承包期不變的規(guī)定，符合國家政策要求。紹興模式中的典型特征就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)信托中心，負責(zé)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)招商引資、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等工作，從而對區(qū)域內(nèi)的土地進行區(qū)塊化整合，便于土地的規(guī)?；?jīng)營管理，并使村民同時擁有了土地租金收入、政府補貼和務(wù)工收入三項收入。

2.龍崗模式

該模式充分利用當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)的輻射帶動作用，堅持“以企帶社、以社帶民、入社自愿、退社自由”的原則，通過“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的方式，同時引進信托資本為整個項目過程提供融資安排。另外，在制度設(shè)計上，該模式也比較注重農(nóng)民利益的保護，實行“租金保底+盈余分紅+工資收入”的利益分配機制，確立了農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。

3.益陽模式

在該模式中，當(dāng)?shù)卣鲑Y200萬元建立土地信托流轉(zhuǎn)基金，同時成立土地信托托管中心。農(nóng)民自愿將土地經(jīng)營權(quán)委托給托管中心，再由托管中心向當(dāng)?shù)胤N植大戶或企業(yè)集中投標(biāo)，引入19家企業(yè)或種植大戶，以種植優(yōu)質(zhì)水稻、蔬菜為主，這樣就實現(xiàn)了土地經(jīng)營的規(guī)?；⒓s化。農(nóng)民在此過程中不僅可以收到高于之前的租金收入，還可以享受托管中心下設(shè)管理公司實現(xiàn)的部分收益。

比較以上三種信托模式，可以看出它們在一定程度上實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，較之前散戶種植有了較大提高。但不可否認，這些模式也存在一些問題，在實施過程中主要是由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立信托機構(gòu)，具體操作過程由政府主導(dǎo)，無法徹底理清在土地流轉(zhuǎn)過程中的利益糾紛。另外，這些信托機構(gòu)都不是真正意義上的具有金融牌照的信托公司，不具有市場屬性。

三、現(xiàn)代土地流轉(zhuǎn)信托模式探討

目前，已有多家信托公司涉足土地流轉(zhuǎn)信托。中信信托于2013年10月在安徽宿州推出的首單土地流轉(zhuǎn)信托，標(biāo)志著信托公司開始正式進軍此領(lǐng)域。北京信托、中建投信托也緊隨其后，在江蘇、河南等地推行土地流轉(zhuǎn)信托。土地信托作為信托公司的新型業(yè)務(wù)，一方面可以加快信托公司目前由被動管理型向主動管理型業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變，另一方面可以充分保護農(nóng)民利益，扶持地方企業(yè)發(fā)展，打造地方特色農(nóng)業(yè)。在信托公司已發(fā)行的土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品中，比較有代表性的就是中信信托的“宿州模式”和北京信托的“雙合作社模式”。

1.宿州模式

2013年10月，“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”正式成立，信托計劃委托人為安徽省宿州市土甬橋區(qū)人民政府，期限12年，流轉(zhuǎn)土地面積5 400畝。項目用于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)園，園區(qū)板塊包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植、現(xiàn)代化養(yǎng)殖等五大板塊，形成完整的農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。項目具體流程如圖1所示。

圖1 宿州模式土地流轉(zhuǎn)信托運作圖

實施過程中是由農(nóng)戶將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)委托給當(dāng)?shù)卣?，由?dāng)?shù)卣c信托公司簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)信托合同，再由信托公司引入專業(yè)的服務(wù)商進行土地流通、招商引租以及產(chǎn)業(yè)投資等工作。該項目通過引進農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，將原有土地建設(shè)成為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園，五大板塊相互聯(lián)動，形成規(guī)模效應(yīng)和集約化生產(chǎn)，預(yù)計該項目實際收益為6 500元/每年每畝。實際承租人和經(jīng)營者在獲利后按照一定比例向服務(wù)商、信托公司和農(nóng)戶分配約定的利潤。其中，村民的收益主要由基本地租、基本收益和浮動收益三部分組成。項目中的風(fēng)險主要來自流動性風(fēng)險和生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，中信信托采取以下措施來控制風(fēng)險：（1）服務(wù)商提供合同承諾，在項目開發(fā)過程中如果承租方無力支付固定租金，則不足部分由服務(wù)商補全，并要求服務(wù)商提供一定的抵押物擔(dān)保；（2）如果服務(wù)商仍不能補足基本的固定租金，則由中信信托提供資金類信托以募集資金；3.在選擇服務(wù)商時，選擇當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄆ放菩?yīng)和經(jīng)營特色的企業(yè)，充分利用服務(wù)商的專業(yè)優(yōu)勢來減少經(jīng)營過程中的不確定性。

2.雙合作社模式

2013年11月“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”在江蘇落地，涉及158畝流轉(zhuǎn)土地，采取“土地合作社+專業(yè)合作社”雙合作社的設(shè)計結(jié)構(gòu)，信托項目至少為15年。具體做法是，首先請當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T確權(quán)到戶。然后，桃園村村民以其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)作為出資，入股成立桃園村土地股份合作社。同時，陽山鎮(zhèn)桃園村的部分種植大戶成立專業(yè)合作社，北京信托將土地租賃給合作社。合作社全體股東為該村有種植桃樹特長的村民，解決了農(nóng)民的就業(yè)問題。項目具體流程如圖2所示。在此模式下，所有的土地增值收益都通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；I(yè)化得以實現(xiàn)。收益分配方面，入股的農(nóng)戶每年每畝可以獲得1 700元的租金收入，另外，農(nóng)戶還可獲得經(jīng)營凈收益20%的浮動收益。有技能的農(nóng)戶進入專業(yè)合作社務(wù)工還可以取得一定的工資收入。此模式可以充分發(fā)揮了專業(yè)化的優(yōu)勢，形成“財產(chǎn)權(quán)信托”和“資金信托”平行推進的雙信托結(jié)構(gòu)配置，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各方利益得到最大程度的保障。

圖2 雙合作社模式土地流轉(zhuǎn)信托運作圖

四、政策建議

土地流轉(zhuǎn)信托制度，作為土地流轉(zhuǎn)與金融創(chuàng)新的結(jié)合，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離，推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，破解城鄉(xiāng)發(fā)展二元化格局。但土地信托在全國范圍內(nèi)的大規(guī)模推廣實施還面臨著諸多難題，這方面需要政府在以下方面采取相應(yīng)措施：

1.健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度

建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是順利實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。政府應(yīng)該建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。

2.明確、細化土地流轉(zhuǎn)信托法律依據(jù)

我國現(xiàn)有的信托法律制度對于土地流轉(zhuǎn)信托這種新型業(yè)務(wù)方式尚未明確規(guī)定。眾所周知，在我國土地所有權(quán)歸國家或集體所有，土地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有，那么土地經(jīng)營權(quán)這種財產(chǎn)權(quán)利能否真正成為信托法中的信托財產(chǎn)，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，并不能為土地流轉(zhuǎn)信托這種土地流轉(zhuǎn)形式提供明確的法律依據(jù)。

3.嚴格農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托機構(gòu)的準(zhǔn)入及退出機制

土地信托這種土地流轉(zhuǎn)形式關(guān)系到我國數(shù)以億計的農(nóng)民的根本利益，關(guān)系到國家農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和糧食安全生產(chǎn)的重要責(zé)任。在土地信托的具體實施過程中，信托機構(gòu)扮演了土地承包權(quán)人與項目的實際經(jīng)營方的中介角色。所以，信托監(jiān)管機構(gòu)要嚴格控制土地信托機構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機制。

4.增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險防范能力

在土地流轉(zhuǎn)信托實施的過程中，最終生產(chǎn)運營和責(zé)任承擔(dān)者是承包項目經(jīng)營的當(dāng)?shù)佚堫^農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)或種植大戶，它們的經(jīng)營狀況如何是決定信托項目是否能夠順利進行的關(guān)鍵。所以，政府應(yīng)該加強對租賃農(nóng)民土地的經(jīng)營企業(yè)或種植大戶的管控，尤其要對其生產(chǎn)經(jīng)營能力、資金實力、土地用途以及合同履行情況進行重點監(jiān)管。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院）