從開發(fā)控制談結(jié)合城市設(shè)計(jì)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制——以廣州國際金融城起步區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃為例

黃大明 趙紅紅

(華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510640)

一、開發(fā)控制的必要性

從城市規(guī)劃的角度來看，城市的開發(fā)活動主要以土地使用為基礎(chǔ)。開發(fā)控制的對象不僅包括土地的使用情況，即土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、高度，也包括城市空間的實(shí)際使用狀態(tài)。當(dāng)前，城市開發(fā)活動存在各種矛盾。城市開發(fā)的參與者不同，基本利益取向也不同。城市土地開發(fā)存在著忽視公共利益等問題。基于此，有必要對城市開發(fā)進(jìn)行公共性的控制。以期實(shí)現(xiàn)控制決策的公正和可實(shí)行性，維護(hù)維護(hù)公共利益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)利益的公平分配，維護(hù)城市的建設(shè)秩序。

二、我國城市設(shè)計(jì)、控制性詳細(xì)規(guī)劃及開發(fā)控制關(guān)系

(一)我國規(guī)劃體系。依據(jù)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法，我國法定規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。其中，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃 (含分區(qū)規(guī)劃)和詳細(xì)規(guī)劃(控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃)?？傮w規(guī)劃屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃，主要對城市發(fā)展提出總體性結(jié)構(gòu)控制。而控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃屬于實(shí)施性的規(guī)劃，是對城市開發(fā)個案進(jìn)行具體的規(guī)劃控制。而城市設(shè)計(jì)體系游離于法定規(guī)劃體系之外，不具備法定規(guī)劃的地位，主要是對城市空間形態(tài)進(jìn)行引導(dǎo)。

(二)結(jié)合城市設(shè)計(jì)的控制性詳細(xì)規(guī)劃在開發(fā)控制方面的優(yōu)勢。我國城市開發(fā)控制實(shí)行“一書兩證”的規(guī)劃許可制度。控制性詳細(xì)規(guī)劃是我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的開發(fā)控制的直接依據(jù)。在具體項(xiàng)目的開發(fā)控制中，控制性詳細(xì)規(guī)劃制適應(yīng)性較弱，對城市空間形態(tài)引導(dǎo)性不足。而城市設(shè)計(jì)在開發(fā)控制體現(xiàn)彈性控制的特點(diǎn)，突破地塊細(xì)分的局限，從整體層面引導(dǎo)城市未來空間形態(tài)，形成富有活力的城市空間。

因此，結(jié)合城市設(shè)計(jì)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，能將城市設(shè)計(jì)確定的控制要素一并納入到控規(guī)控制導(dǎo)則中，更有效的提供土地出讓的開發(fā)條件，從指標(biāo)、形態(tài)上更合理的地引導(dǎo)城市控制開發(fā)行為。在項(xiàng)目開發(fā)控制中，通過強(qiáng)制性的控制指標(biāo)嚴(yán)格落實(shí);通過引導(dǎo)性的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)彈性控制。

三、控制性詳細(xì)規(guī)劃如何控制開發(fā)

(一)實(shí)施控制。我國城市建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)主體主要是政府和開發(fā)商。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府會對城市開發(fā)活動進(jìn)行公共干預(yù)。若政府制定過于嚴(yán)厲的控制手段，將降低開發(fā)效益。因此，我國開發(fā)控制主要以公共利益為核心，以市場為導(dǎo)向。通過明確強(qiáng)制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)，運(yùn)用剛彈性結(jié)合的控制導(dǎo)則手段來融入規(guī)劃管理體系，實(shí)現(xiàn)對城市開發(fā)活動的控制。

表3－1 控制要素一覽表

(三)控制導(dǎo)則。在控制要素的基礎(chǔ)上，通過制定相應(yīng)的導(dǎo)則來控制城市開發(fā)。一般來說，將城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則內(nèi)容納入到控規(guī)導(dǎo)則的體系中來，使城市設(shè)計(jì)成果法定化?？匾?guī)導(dǎo)則主要包括單元導(dǎo)則和地塊導(dǎo)則。導(dǎo)則內(nèi)容會明確控制性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)，同時(shí)包括城市設(shè)計(jì)指引比如整體環(huán)境空間控制、景觀界面等。

四、案例分析——廣州國際金融城起步區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)踐

(一)規(guī)劃編制思路。廣州國際金融城起步區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃是在城市設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上編制的。首先，由廣州市城市規(guī)劃編制研究中心組織開展城市設(shè)計(jì)國際競賽，確定中標(biāo)方案進(jìn)行深化，并融合城市設(shè)計(jì)成果編制控制性詳細(xì)規(guī)劃。編制成果提供了控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制要點(diǎn)，同時(shí)也新增了城市空間形態(tài)的控制內(nèi)容;明確了強(qiáng)制性控制指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo);帶來了地塊加方案的土地出讓模式。

(1)組織機(jī)構(gòu)。規(guī)劃項(xiàng)目由廣州市城市規(guī)劃編制研究中心組織，聯(lián)合多個政府部門包括規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)、交通水務(wù)局、旅游等部門，相關(guān)企業(yè)單位及社會各界團(tuán)體等合作開展。

(2)規(guī)劃師的角色。規(guī)劃師不僅作為設(shè)計(jì)者而且作為協(xié)調(diào)者參與到各階段，綜合協(xié)調(diào)各政府部門單位和公眾團(tuán)體的利益關(guān)系，最后按照多方達(dá)成的協(xié)調(diào)意見編制規(guī)劃成果。

(二)編制經(jīng)驗(yàn)

(1)開發(fā)控制概況。廣州國際金融城項(xiàng)目屬于政府行為高度參與的重點(diǎn)城市地區(qū)的開發(fā)。其起步區(qū)北至黃埔大道，南至珠江岸線，東至車陂路，西至科韻路，用地面積1．32平方公里。起步區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制是在已明確有部分相關(guān)企業(yè)入駐的前提下開展的，開發(fā)意圖明確。因此城市設(shè)計(jì)階段的空間形態(tài)帶有很強(qiáng)的針對性、指導(dǎo)性。經(jīng)深化后的城市設(shè)計(jì)直接指導(dǎo)控規(guī)的編制。

(2)設(shè)計(jì)控制方法

1)控制框架

①宏觀層面——總體控制。首先，準(zhǔn)確定位，明確功能。以國際視野，立足廣州，依托珠三角，面向東南亞，將廣州國際金融城打造成“新型城市化最佳實(shí)踐區(qū)、國內(nèi)領(lǐng)先的金融集聚區(qū)、嶺南特色的中央活力區(qū)、國際一流的生態(tài)理想城?！贝_立以金融為主導(dǎo)的核心功能，并完善相關(guān)配套功能包括產(chǎn)業(yè)配套和生活配套。

1965年天津手表廠與天津大學(xué)以國外音叉電子表為藍(lán)本，聯(lián)合試制出音叉電子表樣機(jī)，定型為“ST4型”。1969年天津第二手表廠成立，ST4型音叉電子表試生產(chǎn)任務(wù)移交給該廠，并改型為DST2型，定名為“天津牌”。由于音叉電子表核心部件音叉磁振蕩線圈和計(jì)數(shù)棘輪加工難度大，成品合格率低，加之與迅速發(fā)展起來的第三代石英電子表技術(shù)相比，音叉電子表無論是生產(chǎn)成本還是走時(shí)精度方面都已落伍。所以，DST2型音叉電子表未能規(guī)模生產(chǎn)，直到1978年停產(chǎn)時(shí)，該型表只生產(chǎn)了千余只（圖11）。

其次，為了體現(xiàn)地域特色，控制城市肌理。規(guī)劃區(qū)從城市設(shè)計(jì)的角度，通過以90×90～200×200的方格網(wǎng)劃分路網(wǎng)，界定建筑，同時(shí)形成4×4=16個格方格路網(wǎng)的“方城”。通過梳理現(xiàn)狀河涌水系，增加水系連通成環(huán)、局部放大水面，形成了“島+方城”，規(guī)劃結(jié)構(gòu)。以核心開闊水面配合方城周邊帶狀水系及沿珠江濱水綠地組織規(guī)劃區(qū)的公共空間模式，體現(xiàn)嶺南融合自然的生態(tài)特色。

再次，組織城市設(shè)計(jì)框架，控制建筑高度。規(guī)劃在“島+方城+周邊綠地”的規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系下，確定規(guī)劃區(qū)核心地標(biāo)——國際金融交流中心，位于財(cái)富翠島，建筑高度450米，與珠江新城的西塔齊高。同時(shí)，控制“方城”建筑高度160～300米，方城核心4個地塊建筑高度應(yīng)高于“方城”非核心地塊建筑，以體現(xiàn)“方城”節(jié)節(jié)上升意蘊(yùn)。整體上規(guī)劃區(qū)建筑高度形成從臨江大道往黃埔大道遞升的趨勢;并結(jié)合地鐵5號線，城市建筑集聚科韻路站點(diǎn)和車陂南站點(diǎn)布置的TOD開發(fā)模式，形成規(guī)劃區(qū)沿黃埔大道呈現(xiàn)弧形上升的高層城市界面形象。在低層城市界面上，沿“方城”周邊水系的開發(fā)用地上布置融合傳統(tǒng)嶺南特色的低層建筑，形成低城商業(yè)裙房——水系——傳統(tǒng)嶺南特色建筑的嶺南水街。

圖4－1 整體效果圖

圖4－2 水街效果圖

最后，合理控制規(guī)模。起步區(qū)用地面積132公頃，開發(fā)總量 (計(jì)容)499萬平方米，其中地上計(jì)容面積445萬平方米，地下計(jì)容面積53．7萬平方米，毛容積率3．8。另外，規(guī)劃人口包括居住人口和就業(yè)人口。其中，居住人口主要為現(xiàn)有江源半島小區(qū)及棠下村安置社區(qū)常住人口合計(jì)1．3萬人，就業(yè)人口按人均建筑面積 (A1、A2、A3、B1、B2)25平方米進(jìn)行測算，約17．8萬人。

②中觀層面——支撐系統(tǒng)。在整體城市設(shè)計(jì)控制的框架下，確立交通規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃等支撐體系。

首先，為支持規(guī)劃開發(fā)規(guī)模 (起步區(qū)1．32平方公里，居住人口1．3萬，就業(yè)人口17．8萬)規(guī)劃交通方式結(jié)構(gòu)需達(dá)到80/70，即對外交通出行方式結(jié)構(gòu)中公共交通占機(jī)動化交通的80%，軌道交通占公共交通的70%。同時(shí)考慮現(xiàn)有交通設(shè)施不滿足需求，規(guī)劃新增1條新型交通線 (屬于軌道交通線)、通過與廣佛環(huán)線設(shè)計(jì)單位多輪溝通增設(shè)廣佛環(huán)線國際金融城站及足夠的交通場地設(shè)施。打造以交通樞紐為核心，以軌道交通為主體，其它公共交通作為補(bǔ)充的公共交通體系。另外，確定“四橫五縱”的道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，以高快速路及重要主干道解決外部交通;同時(shí)金融“方城”區(qū)域，地面主要以步行系統(tǒng)為主，將車行交通設(shè)置在“方城”負(fù)3層，直接與地面交通對接，解決方城區(qū)域的地下車庫交通問題。

圖4－3 公共交通規(guī)劃示意圖

圖4－4 道路等級規(guī)劃圖

其次，規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施分為3級控制，包括區(qū)域統(tǒng)籌級服務(wù)設(shè)施、片區(qū)級服務(wù)設(shè)施、居委級服務(wù)設(shè)施。區(qū)域統(tǒng)籌級服務(wù)設(shè)施為全市提供區(qū)域性的綜合服務(wù)設(shè)施。片區(qū)級服務(wù)設(shè)施為規(guī)劃區(qū)辦公人員的正常工作和生活提供相關(guān)服務(wù)設(shè)施。居委級服務(wù)設(shè)施，主要為規(guī)劃區(qū)安置小區(qū)及江源半島小區(qū)居住人口服務(wù)。

③微觀層面——分地塊控制。為便于土地出讓，規(guī)劃制定各地塊的城市設(shè)計(jì)方案及各項(xiàng)控制指標(biāo)等。明確指導(dǎo)性指標(biāo)和控制性指標(biāo)，并通過編制地塊導(dǎo)則的形式實(shí)施控制。

2)編制導(dǎo)則。為便于操作，項(xiàng)目由管理單元導(dǎo)則與地塊導(dǎo)則組成本規(guī)劃的控制體系，對城市用地布局、開發(fā)規(guī)模、地塊指標(biāo)、空間形態(tài)、功能業(yè)態(tài)、配套設(shè)施等提出的控制要求與引導(dǎo)建議，是規(guī)劃區(qū)各地塊開發(fā)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)的重要依據(jù)，各設(shè)計(jì)單位和開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行單元導(dǎo)則和地塊導(dǎo)則中提出的控制要求。

管理單元管理導(dǎo)則，整體上從一個管理單元提出規(guī)劃控制要素，明確強(qiáng)制性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)，提出相關(guān)城市設(shè)計(jì)指引。其中，主導(dǎo)屬性、總用地面積、總計(jì)容面積、歷史文化保護(hù)、配套設(shè)施 (居住區(qū)級以上)、開放空間和用地規(guī)模屬于強(qiáng)制性內(nèi)容;人口規(guī)模屬于指導(dǎo)性指標(biāo)。

而地塊導(dǎo)則，每個地塊包括1張常規(guī)的地塊管理控制導(dǎo)則(含地塊設(shè)計(jì)條件)和8張補(bǔ)充導(dǎo)則:普適圖則、道路交通規(guī)劃圖則、功能控制引導(dǎo)圖則 (地上)、地下空間控制圖則、城市設(shè)計(jì)圖則 (地上)、嶺南建筑特色引導(dǎo)圖則、綠色建筑控制圖則、市政設(shè)施控制圖則。其中地塊管理控制導(dǎo)則涵蓋了絕大部分控制要點(diǎn)，總體上提供每一個地塊開發(fā)出讓的條件，包括強(qiáng)制性內(nèi)容和指導(dǎo)性內(nèi)容。其中強(qiáng)制性內(nèi)容主要涉及用地性質(zhì)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求、建筑設(shè)計(jì)要求、綜合交通規(guī)劃要求，綠色市政規(guī)劃要求、地下空間規(guī)劃要求、公共服務(wù)設(shè)施要求。指導(dǎo)性內(nèi)容包括有關(guān)嶺南建筑設(shè)計(jì)要求、綠色市政規(guī)劃要求、低碳綠色設(shè)計(jì)要求等。而8張補(bǔ)充導(dǎo)則從不同角度對其進(jìn)行分類闡述。諸如普適圖則，主要體現(xiàn)地塊的基本控制要點(diǎn)。包括用地性質(zhì)、地塊邊界、地塊編號、建筑規(guī)模、容積率、綠地率、建筑密度、地塊主要配建設(shè)施等。

3)導(dǎo)則優(yōu)點(diǎn)

①剛性、彈性結(jié)合的編制特點(diǎn)。規(guī)劃通過明確制定剛性和彈性指標(biāo)，以應(yīng)對未來不確定的建設(shè)市場需求。在廣州國際金融城項(xiàng)目中，存在多元的開發(fā)主體包括政府以及部分即將入住的企業(yè)單位 (潛在開發(fā)主體)，因此規(guī)劃的編制明確制定了強(qiáng)制性指標(biāo)諸如單元主導(dǎo)屬性、開放空間、地塊容積率、建筑量、主要配建設(shè)施等;制定引導(dǎo)性指標(biāo)諸如建筑功能控制引導(dǎo)、嶺南建筑特色引導(dǎo)、綠色建筑控制等等。

②富于針對性的控制特點(diǎn)。通過城市設(shè)計(jì)方案落實(shí)功能業(yè)態(tài)，突破地塊小街區(qū)的限制從而實(shí)現(xiàn)整體形態(tài)控制，探索地塊帶方案的出讓模式。由于是政府行為高度參與的、且在有明確的發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)功能定位下，制定的經(jīng)深化的城市設(shè)計(jì)方案，并結(jié)合控規(guī)的平臺編制控規(guī)明確地塊出讓控制條件。其成果富有城市設(shè)計(jì)空間特點(diǎn)和控規(guī)控制要素特點(diǎn)，針對性較強(qiáng)。

(3)管理控制手段。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，開發(fā)重點(diǎn)明確地塊開發(fā)的主題策略。整體采用分期分區(qū)供給土地。以公共利益第一為原則，將水系、綠地及非盈利性公共設(shè)施和公共空間劃分出來，統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)。

開展多種形式的土地出讓制度，采取招標(biāo)為主，協(xié)議為輔、重點(diǎn)項(xiàng)目掛牌、拍賣的方式。建立土地儲備機(jī)制，控制土地出讓的速度和規(guī)模。有重點(diǎn)的選擇條件好的土地出讓，保證土地收益持續(xù)性。

五、小結(jié)

在當(dāng)前的市場機(jī)制條件下，為實(shí)現(xiàn)對城市開發(fā)的有效控制，創(chuàng)造理想的城市空間環(huán)境，我國重點(diǎn)地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制需融合城市設(shè)計(jì)的方法，將城市設(shè)計(jì)內(nèi)容納入法定規(guī)劃文本中;明確控制內(nèi)容，通過控制導(dǎo)則、采取強(qiáng)制性和引導(dǎo)性相結(jié)合的設(shè)計(jì)控制手段，以應(yīng)對城市發(fā)展的不確定性。

［1］周劍云，戚冬瑾．融合城市設(shè)計(jì)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制［J］．南方建筑2012，4:10－14．

［2］賴志敏．開發(fā)控制——城市設(shè)計(jì)作為操作手段的再認(rèn)識［J］．規(guī)劃師2005，11:98－100．