江西省鄱陽湖流域綜合管理問題及建議

劉聚濤，李洪任，付莎莎，袁 芳

（1.江西省水利科學研究院江西省鄱陽湖流域生態(tài)水利技術創(chuàng)新中心江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點實驗室，330029，南昌；2.鄱陽湖水利樞紐建設辦公室，330009，南昌）

鄱陽湖流域境內(nèi)面積占江西省國土面積的94%，是國內(nèi)唯一具有行政區(qū)域與流域邊界相對吻合的完整獨特的大湖流域地理單元。2017年，江西省成為國家生態(tài)文明試驗區(qū)第一批試點，江西在落實國家生態(tài)文明試驗區(qū)江西實施方案中要求探索建立鄱陽湖流域綜合管理協(xié)調(diào)機制，研究組建鄱陽湖流域管理機構。鄱陽湖流域涉水管理主體多，管理模式混雜，部門分割立法導致綜合管理部門缺位，權責不清，加之流域信息共享不暢、協(xié)調(diào)不力等因素，使流域管理中存在的矛盾和利益沖突難以得到有效解決。探索鄱陽湖流域綜合管理，是江西省生態(tài)文明建設的迫切需要。

一、江西省鄱陽湖流域綜合管理現(xiàn)狀

1.流域綜合管理

2020 年10月，江西省印發(fā)《江西省流域綜合管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》立足江西省實際，緊跟長江保護法立法步伐，提出“縣級以上人民政府應當依托河長制湖長制工作平臺，設立流域綜合管理協(xié)調(diào)工作機構，負責本行政區(qū)域內(nèi)流域綜合管理和保護的組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度、督導等工作”。在各職能部門管理中，省市縣三級涉水管理的有水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁政、交通、自然資源、住建、衛(wèi)生、公安、工信、發(fā)展改革、法制等眾多部門，分別依據(jù)各部門法律法規(guī)以及地方法規(guī)條例開展各自的管理工作，各個職能部門之間的管理職責和權限存在交叉現(xiàn)象。

2.流域水資源管理

江西省流域水資源管理工作涉及多個職能部門，一般由各主管部門牽頭管理，其他相關部門配合。業(yè)務包括防洪治澇、灌溉、水土保持、水資源開發(fā)、水工程建設、水污染防治、入河湖排污、水生生物資源、濕地生態(tài)、航運、河湖采砂、飲用水安全、水上治安等。目前水量方面的事務以水利部門為主，水質(zhì)方面的事務以生態(tài)環(huán)境部門為主，飲用水方面的事務以住建、水利部門為主，水生生物資源方面以農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門為主，水上交通和治安管理方面以交通和公安部門為主，但是各項管理事務之間存在相互牽連。

3.流域河湖長制實施情況

河湖長制在破解多頭執(zhí)法、九龍治水等水管理難題方面成效顯著，成為流域綜合管理的重要基礎制度。2015 年江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)江西省實施“河長制”工作方案的通知，要求建立健全河湖保護管理體制機制。江西省從體系構建、制度建設、工作抓手等各方面對河湖長制進行持續(xù)優(yōu)化升級：組織體系方面，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河湖長組織體系實現(xiàn)了河湖管護橫向和縱向全覆蓋；部門協(xié)同工作體系方面，將職責和任務明確落實到了相關部門，通過聯(lián)席會議、聯(lián)絡員會議及信息簡報等機制，加強了橫向、縱向溝通聯(lián)系，形成強大的工作合力；制度建設方面，省級會議制度、信息通報制度、工作督辦制度、工作考核辦法、督察制度、驗收制度、表彰獎勵辦法等7 項制度先后出臺，保障河湖長制持續(xù)發(fā)揮作用；工作抓手方面，“清河行動”內(nèi)容不斷豐富，突出問題重點整治發(fā)揮了實效，以思路升級為主導的流域生態(tài)綜合治理試點也穩(wěn)步推進。

4.流域生態(tài)補償制度建立方面

流域生態(tài)補償是開展流域綜合管理的重要支撐。2015年，江西省政府印發(fā)江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）的通知，在全省100個縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)實施流域生態(tài)補償，增強了全省流域水環(huán)境治理和生態(tài)保護力度，引導公眾參與水生態(tài)環(huán)境保護。目前，生態(tài)補償資金主要用于支持基層政府或管理部門開展生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理項目，對改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展基礎條件有重要作用。也有一部分生態(tài)補償項目是對生態(tài)產(chǎn)品所有者進行補償，例如林業(yè)補償將補償資金發(fā)放給林權所有者，實際上是建立了一種生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，有利于人民群眾自覺保護生態(tài)環(huán)境。

5.流域生態(tài)綜合執(zhí)法

生態(tài)綜合執(zhí)法解決了長期以來生態(tài)環(huán)境領域行政執(zhí)法力量缺失的問題，為流域綜合管理工作提供了有力抓手。宜黃和安遠兩縣是江西省較早開展生態(tài)領域綜合行政執(zhí)法改革試點的縣區(qū)，通過在縣級層面成立生態(tài)綜合執(zhí)法大隊或生態(tài)綜合執(zhí)法局，從林業(yè)、農(nóng)糧、自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境、礦管等相關部門抽調(diào)人員，與森林公安局組成生態(tài)綜合執(zhí)法聯(lián)合體，受原有部門委托行使行政處罰權，使各部門有限的執(zhí)法力量“握指成拳”，有效破解了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域職能交叉、多頭執(zhí)法、銜接不力等問題，降低了執(zhí)法成本，增強了生態(tài)環(huán)境領域執(zhí)法的強制力和公信力。

6.流域管理法律法規(guī)

為了加強流域綜合管理和保護，江西省從全省或者流域角度出發(fā)，制定了一系列的法律法規(guī)，如《江西省河道管理條例》《江西省水資源條例》《江西省濕地保護條例》《江西省湖泊保護條例》《江西省實施河長制湖長制條例》等，為流域?qū)ｍ椔毮芄芾硖峁┝朔ㄖ伪Ｕ稀?020年10月，江西省出臺了《江西省流域綜合管理暫行辦法》，明確了縣級以上有關部門在流域綜合管理工作中依法履行職責以及流域聯(lián)合執(zhí)法機制，為流域綜合管理提供了法治保障。

二、江西省鄱陽湖流域綜合管理的問題

1.缺乏綜合管理機構，體制機制不暢，管理效能不高

江西省鄱陽湖流域綜合管理涉及長江流域管理機構和江西省各級政府，涉水管理部門又包括水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，各級政府和各部門之間在管理職責、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重疊，且臨時機構和增設機構不斷出現(xiàn)。涉水管理主體之間存在大量職權重疊和交叉的情況，導致管理乏力、效率低下等問題。

江西省現(xiàn)行管理體制以部門為基礎的橫向管理導致職能重疊和空白并存，以行政區(qū)劃為基礎的縱向管理在流域整體統(tǒng)籌上無法發(fā)力。缺少正式的政府、企業(yè)和公眾參與協(xié)商與決策機制，導致鄱陽湖的管理難以達到預期。

2.流域規(guī)劃多為單一部門主導，長期規(guī)劃難以落地

目前，鄱陽湖流域規(guī)劃多由單一部門主導。通常水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等各部門制定單部門主導的規(guī)劃，盡管在規(guī)劃編制過程中會征求相關部門意見，但其他部門和地方各級政府參與度不強，流域綜合規(guī)劃的法律地位缺失。同時，省級各部門之外的地方政府和相關利益方參與較少，不能有效地解決各種規(guī)劃之間的關系，一定程度上導致了行政資源浪費，并造成規(guī)劃實施中的沖突，進而導致規(guī)劃效果大打折扣。例如江西省自20 世紀80 年代開始實施的山江湖工程，創(chuàng)新提出了流域系統(tǒng)治理的理念，制定了流域長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，試點探索了多種生態(tài)經(jīng)濟建設模式。但是山江湖工程并沒有轉(zhuǎn)化為鄱陽湖流域綜合管理制度，缺乏有效的手段來保證長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的實現(xiàn)，其影響力隨著時間推移而逐漸衰弱。

3.信息共享不暢，公眾參與不強

信息公開是公眾參與的一個重要平臺保障。涉水管理產(chǎn)生了大量空間地理、環(huán)境質(zhì)量以及關聯(lián)的社會經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)，如排污口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)類型等基礎數(shù)據(jù)，但目前尚沒有部門將這些信息數(shù)據(jù)進行整合用于流域管理。在涉水管理主體眾多而且權責有交叉的情況下，部門之間信息共享不暢、協(xié)調(diào)不力，使流域管理中存在的矛盾和利益沖突難以得到有效解決，并進一步提高了管理成本。

4.缺乏市場參與機制，財政難以形成長效保障

“上面千條線，下面一根針”，各項生態(tài)文明建設的主體均是基層政府?？h級層面過于依賴財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償資金，財政壓力大是普遍問題。例如河長制工作中黑臭水體整治、河道保潔、農(nóng)村環(huán)境整治等工作經(jīng)費都需要縣級財政配套負擔。其中，農(nóng)業(yè)面源污染治理投入不足，可用治理經(jīng)費有限；鄱陽湖水生生物資源保護工作開展困難，漁業(yè)方面又缺少生態(tài)補償政策，缺乏經(jīng)費保障。此外，市場參與不足也加重了政府投入的負擔，如贛州市低質(zhì)、低效林改造由于投資主體積極性不高，部分縣采用政府贖買林地的方式進行改造。

5.法治體系不完善，綜合執(zhí)法體制有待完善

由于流域管理的特殊性，目前立法方面涉及水法規(guī)的建設是以部門立法和地方立法為主。由于鄱陽湖流域尚未成立流域管理機構，以至于綜合性的流域管理立法幾乎處于空白，并且較少有地方法規(guī)涉及流域管理的相關內(nèi)容。在部門立法將涉水管理權限分割給了各部門后，地方法律法規(guī)管轄范圍有限，綜合行政執(zhí)法面臨著很大的法律障礙。目前，安遠縣生態(tài)執(zhí)法局掛靠在生態(tài)環(huán)境局；宜黃縣則采用委托執(zhí)法的方式，成立生態(tài)執(zhí)法大隊（局），由水利、生態(tài)環(huán)境、礦管等部門將行政執(zhí)法權限委托給生態(tài)執(zhí)法大隊（局）進行執(zhí)法。

三、加強鄱陽湖流域綜合管理建議

目前，基于行政區(qū)域和自上而下的河湖傳統(tǒng)治理模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。原本屬于地方政府內(nèi)部的社會公共事務變得越來越外溢化、無界化，需要建立跨部門跨區(qū)域的流域綜合管理機構，負責區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)管理，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧。

1.設立流域綜合管理機構，實施流域統(tǒng)一管理

建立一體化的流域綜合管理機構，進一步明確流域與區(qū)域的事權劃分，明晰各級地方政府、各部門的流域管理職責，落實流域?qū)俚刂黧w責任，明確綜合決策、分工執(zhí)行、多方監(jiān)督的管理體制，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌兼顧，提高多部門和地方各級政府的參與度。

完善事權明晰、權責明確、監(jiān)管配套、協(xié)調(diào)有力的管理體制，建立流域綜合管理聯(lián)防聯(lián)控和生態(tài)補償機制、聯(lián)合執(zhí)法機制等，由各級地方政府牽頭，各利益相關方參加，統(tǒng)一負責流域規(guī)劃、水資源分配、綜合開發(fā)利用、水環(huán)境安全保障和水生態(tài)治理保護等問題，實行部門和行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提升鄱陽湖治理和保護的能力和效能。

2.建立流域統(tǒng)一管理、地方參與的合作制度

積極引導地方政府就跨區(qū)域治理事務進行協(xié)商，凝聚發(fā)展共識。作為整體利益代表的江西省政府或者流域管理機構應通過完善財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護補償機制為地方協(xié)商活動提供動力。

建立流域跨區(qū)域聯(lián)動機制，充分發(fā)揮河湖長制的平臺和作用。流域管理機構可以充分發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)職能，在流域管理機構內(nèi)部形成協(xié)商議事規(guī)則，就流域整體事務及跨區(qū)域協(xié)調(diào)事務交換意見、形成共識。地方政府間也應創(chuàng)造條件在不同層面，利用地方交流、城市論壇、領導干部掛職鍛煉機會展開協(xié)商溝通，形成具有特色的橫向溝通機制。

建立跨區(qū)域的磋商合作制度，加強流域合作，探索建立有效的流域合作或協(xié)作關系（如流域聯(lián)席會議、流域合作框架等），形成內(nèi)因與外因、正向與負向并存的激勵相容機制，在尊重地方事務治理權力基礎上建構地方戰(zhàn)略伙伴關系，從而在外因引導下逐漸產(chǎn)生內(nèi)在的合作動能。

3.科學制定流域綜合規(guī)劃體系，嚴格落實流域統(tǒng)一規(guī)劃

科學制定流域具有法律效應、切實可行的流域綜合規(guī)劃，從流域尺度分層次實施水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水景觀等流域綜合治理。規(guī)劃確定的各項任務及時納入地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，按照國家基本建設程序，有步驟地付諸實施。根據(jù)規(guī)劃實施情況適時組織開展水利規(guī)劃中期評估和后評估工作，提出規(guī)劃調(diào)整或修訂意見。

吸納不同利益相關者，包括不同行政區(qū)域、不同行業(yè)部門主體參與決策過程，維護流域公共利益以及各區(qū)域、各部門間利益的相對公平。但局部區(qū)域利益服從流域整體利益，行業(yè)部門服從全局利益。

4.構建全社會參與和市場調(diào)節(jié)機制，提升流域協(xié)同治理水平

建立健全流域信息公開系統(tǒng)和機制。系統(tǒng)全面調(diào)查流域資源與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，建立流域資源、生態(tài)、環(huán)境與信息系統(tǒng)，健全強制性的信息共享和發(fā)布制度，及時向社會公布河湖資源和生態(tài)環(huán)境狀況，在流域管理的決策過程中逐步實現(xiàn)公開透明。

建立制度化的參與機制。探索建立流域、區(qū)域、行業(yè)、社團代表等組成具有廣泛代表性的協(xié)商決策機制，拓寬參與渠道，提高參與能力，確保利益相關方的有效參與和公平。公眾參與能力建設方面，參與的組織應當獲得政府肯認和專業(yè)知識的輔助，并搭建多元交流互動平臺。參與的形式包括獲取背景信息、規(guī)劃過程中的咨詢、參與決策等，積極吸納公眾及其組織參與到流域管理的具體事務中，實現(xiàn)全社會保護和管理鄱陽湖。組織公眾參與，建立有效的第三方監(jiān)督體系，發(fā)揮新聞媒體、社會公眾監(jiān)督作用，建立公眾意見落實情況反饋制度，提升公眾參與效果。

積極建立流域資源和生態(tài)環(huán)境保護的市場機制。充分發(fā)揮政府資金引領作用，引導社會資金投入，發(fā)揮市場在資源配置中的作用，促進水能、水運和水域權屬流轉(zhuǎn)和交易，充分調(diào)動市場的積極性，增加流域資源和生態(tài)環(huán)境保護等工程和管理工作的投入。

5.持續(xù)提升流域法治效能

加快地方立法工作，建立健全流域管理的相關法規(guī)和流域機構間的協(xié)調(diào)制度，提升水資源管理能力和信息化建設。通過流域治理立法，明確流域機構的職責和權力，加快建立科學、綠色、民主的法律制度和政策導向，形成統(tǒng)一完善的法律規(guī)范適用體系和治理體系。

進一步完善各部門規(guī)章和法律法規(guī)、流域管理各職能協(xié)調(diào)機制，以及流域管理行政協(xié)調(diào)機制。制定統(tǒng)一保護和治理的流域?qū)ｉT性法律，在更高的法律效力上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好整個流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的開發(fā)與保護工作，形成跨區(qū)域、跨部門、全要素、全流域橫向立法體系。

嚴格執(zhí)法監(jiān)管。加強流域巡查管護，嚴格執(zhí)紀執(zhí)法，嚴厲打擊流域內(nèi)的涉水違法行為。全面深化落實河長制工作，確保各項任務按照時間節(jié)點推進。強化巡查工作，加大執(zhí)法頻次，積極開展巡河行動，做到流域巡查督查全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。加大流域整治疏浚和日常管護力度，創(chuàng)新機制和工作方法，用嚴格執(zhí)法監(jiān)管倒逼整治措施落實。加強執(zhí)法人員隊伍建設及執(zhí)法裝備現(xiàn)代化建設，從而提高執(zhí)法建設管理效率和執(zhí)法效力強度，增強監(jiān)管效能，使得保護鄱陽湖流域河湖生態(tài)成效更顯著，持續(xù)增強人民群眾的幸福感、獲得感。