老舊社區(qū)養(yǎng)老問題破解之策

康越

社區(qū)養(yǎng)老是指把家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的最佳結合點集中在社區(qū)，讓老人住在自己家里，在繼續(xù)得到家人照顧的同時，由社區(qū)的有關服務機構和人士為老人提供上門服務或托老服務。在我國老齡化快速發(fā)展的背景下，社區(qū)養(yǎng)老作為繼家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老之后的第三種養(yǎng)老模式，彰顯了獨特的優(yōu)勢和作用。

目前，北京市共有城市社區(qū)2816個，其中1990年以前建成的老舊小區(qū)1582個，占58.23%。老舊社區(qū)主要分布在城六區(qū)。由于建設年代較早，老舊社區(qū)不僅老年人分布較集中，且養(yǎng)老條件滯后問題突出，亟待完善。

老舊社區(qū)的老齡化情形

2012年，北京市政府制定《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實施意見》，指出：“老舊社區(qū)是指1990年（含）以前建成的、建設標準不高、設施設備落后、功能配套不全、沒有建立長效管理機制的老舊小區(qū)（含單棟住宅樓）?！?/p>

從新中國成立到20世紀80 年代末，北京市分批建設了1582個住宅區(qū)，主要分布在東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山等城區(qū)。據(jù)北京市老齡委統(tǒng)計，截至2012年年底，在全市老舊社區(qū)較多的城六區(qū)，60歲以上的老年人口已經(jīng)達到174.2萬人，占全市老年人口總數(shù)的66.26%。除海淀區(qū)外，老年人口比例均已超過22.15%，超出全市平均值（20.3%）近2%。

2013年6月至2014年6月，筆者對在老舊社區(qū)數(shù)量較大、較集中的和平里、團結湖、三里河、魏公村、羊坊店、青年湖、櫻花園等區(qū)域，隨機對200位老年人進行一對一的訪談和調(diào)查，涉及的老舊社區(qū)共計34個。從此次調(diào)查數(shù)據(jù)看，北京市老舊社區(qū)老齡化程度與全市整體水平差異較大。

第一，高齡化趨勢顯著。在全市60歲及以上老年人口中，60-69歲占49.1%，而老舊社區(qū)老年人口中同比只占29.50%，比全市水平低近20%。但是，70歲及以上老年人口比例則明顯高于全市平均水平，其中70-79歲老年人口占比高達45.5%，比全市水平高出10.9%；80歲及以上老年人口占比為25%，比全市平均水平高出8.8%。整體而言，老舊社區(qū)70歲及以上老年人口占比為70.5%，遠遠高于全市平均水平（50.9%），呈現(xiàn)出高齡老人居多的特點。

第二，空巢老人居多，老老照護現(xiàn)象突出。從居住形態(tài)看，在老舊社區(qū)老年人中，單身獨住老年人為15.5%，夫婦同住為56%，與子女同住為26%。單身獨住和夫婦同住合計71.5%，空巢現(xiàn)象明顯。

從日常生活看，自己或夫妻共同料理的高居榜首，共計143人，占71.5%；受子女照顧的38人，占19%；另有8人雇傭小時工，6人雇傭保姆，5人依托社區(qū)托老所養(yǎng)老，合計僅占9.5%。老年家庭中，老老照護現(xiàn)象突出。

第三，社區(qū)養(yǎng)老意愿強烈。目前，老舊社區(qū)老年人的養(yǎng)老方式基本是以家庭照顧為主的居家養(yǎng)老模式。對于今后的養(yǎng)老方式，55%的老人（110人）希望依托社區(qū)日間照料或上門服務居家養(yǎng)老；31.5%的老人（63人）希望在子女照顧下居家養(yǎng)老；13%的老人（26人）希望機構養(yǎng)老；0.5%的老人（1人）選擇雇傭保姆。

老舊社區(qū)的養(yǎng)老現(xiàn)狀

從老舊社區(qū)的居住環(huán)境和社區(qū)養(yǎng)老服務情況看，雖然有關部門和單位做了很多工作、取得了不少成績，但與老年人社區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)實需求相比，仍然不容樂觀。

在居住環(huán)境上，我國在“十二五”規(guī)劃中明確提出，將世界衛(wèi)生組織的《全球老年友好城市建設指南》相關指標作為重要的參考依據(jù)；《中華人民共和國老年人權益保障法》提出推動老年宜居社區(qū)建設；北京市“十二五”時期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃則進一步提出，開展“老年友好型城市”和“老年宜居社區(qū)”創(chuàng)建活動 。可以說，國家和地方政府都對老年宜居社區(qū)建設給予了高度重視，但是，老舊社區(qū)作為一種特殊的社區(qū)類型，面臨著諸多困境。

一是居住空間相對較小，室內(nèi)無障礙環(huán)境改造滯后。北京市的老舊社區(qū)基本上建于20世紀50年代至80年代，主要以小戶型為主。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建筑面積在60平方米以內(nèi)的一居或兩居室占全部房源的47.5%，普遍存在沒有獨立的客廳、衛(wèi)生間小的問題，且普遍沒有進行室內(nèi)空間的無障礙改造，不僅導致與子女同住困難，而且對于失能、半失能及高齡老人日常生活照護等多有不便。

二是步行梯居多，上下樓不便現(xiàn)象突出。在老舊社區(qū)的居民樓中，除20世紀80年代建設的部分社區(qū)外，住宅樓基本以5層左右的步行梯為主，普遍沒有配套電梯。本次調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，89%的老年人居住在無電梯樓，其中56%的老年人居住在3層及以上樓層。上下樓不方便已成為困擾老舊社區(qū)老年人日常生活的一個重要原因。

在為老服務上，2000年以后北京市為改善社區(qū)基礎建設和養(yǎng)老條件，采取了一系列舉措，比如2001年為貫徹落實民政部“社區(qū)老年福利服務星光計劃”，籌建了老年人福利服務設施、活動場所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等；2008年推出“9064”養(yǎng)老新模式；2009年推出“九養(yǎng)政策”等。這些政策在一定程度上推進了全市社區(qū)養(yǎng)老條件的改善。但客觀地說，老舊社區(qū)相關服務缺失仍然明顯，在諸多方面有待完善。

一是配套設施滯后，缺乏老年室內(nèi)活動場所。閑暇時間長是老年人的共同特點。對于多數(shù)居家養(yǎng)老的老人而言，社區(qū)內(nèi)的室內(nèi)外活動場地具有重要的意義。但是，老年活動設施缺乏仍是許多老舊社區(qū)面臨的突出問題。在本次調(diào)查中，48.7%的老年人表示所住社區(qū)缺乏室內(nèi)老年活動設施，只有4.7%的人認為有充分的設施。許多老舊社區(qū)的老年人常年在戶外的露天環(huán)境中下棋、聊天，冬冷夏熱，既不方便也不利于健康。

二是社區(qū)醫(yī)療服務站場地小，服務內(nèi)容單一。經(jīng)過多年的建設，北京市社區(qū)醫(yī)療服務站已基本普及，但是服務內(nèi)容單一的問題尚未徹底解決。在本次調(diào)查中，老舊社區(qū)的醫(yī)療服務站多借助原有的居民樓或社區(qū)辦公用房，有的只有50多平方米。由于場地小、工作人員少，社區(qū)醫(yī)療服務站的服務內(nèi)容主要以提供日常藥品為主。被訪的92.2%的老年人認為去社區(qū)醫(yī)療服務站主要是取藥，而78.3%的老年人反映社區(qū)醫(yī)療服務站目前提供的藥品種類無法滿足需求，因藥品種類少，經(jīng)常要為了買常用藥而不得不到大醫(yī)院排隊。同時，與老年人日常健康管理息息相關的體檢、康復等服務合計只有5.8 %，并且普遍沒有開展預防、上門等服務。

三是社區(qū)日間照料及上門服務薄弱，服務失衡問題突出。社區(qū)日間照料機構和上門服務是緩解失能、半失能、失智老人家庭照顧壓力的重要渠道之一。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老舊社區(qū)普遍沒有建立起相應的機構。與居家養(yǎng)老意愿強烈的現(xiàn)狀相比，日間照料機構缺乏的問題顯而易見。原因大致有三：一方面，日間照料需要一定的無障礙空間，但老舊社區(qū)普遍缺乏場地，而且前期投入較大。另一方面，日間照料涉及老年人日常生活的方方面面，接收半自理和半失能老年人對照護人員的數(shù)量和能力有較高的要求，工作人員隊伍建設難度大。此外，由于日間照料和上門服務不同于養(yǎng)老機構，對照料過程中出現(xiàn)的一些安全問題責任目前沒有很好的界定。

完善老舊社區(qū)養(yǎng)老的對策

研究表明，就養(yǎng)老方式而言，老年人最初依靠配偶和其他家庭成員，在條件不得已時才轉(zhuǎn)向?qū)で蠊仓С?。在本次老舊社區(qū)調(diào)查中，我們也可以清楚地看到，有居家養(yǎng)老意愿的老年人達到86.5%。這就是說，在高齡化和空巢化趨勢日益顯著的當下，完善老舊社區(qū)養(yǎng)老條件已刻不容緩。

首先，調(diào)動各方力量，完善老年人無障礙環(huán)境。因無電梯導致上下樓不方便，是影響老舊社區(qū)老年人居家養(yǎng)老的重要原因之一。無障礙環(huán)境的改造，一是要認真落實《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實施意見》，對符合條件的老舊社區(qū)，落實市、區(qū)兩級財政經(jīng)費，加快增設電梯。二是著力研究破解增設電梯中的問題。對于后期運營，結合目前老舊社區(qū)缺乏物業(yè)服務的現(xiàn)狀，可以采用外包服務模式，由政府通過統(tǒng)一競標方式選取服務商，居民協(xié)商承擔運營費用，實行政府監(jiān)管下的市場化運作，最終使老舊小區(qū)改造更貼近老舊社區(qū)老年人的需求。三是要多渠道宣傳為高齡、獨居老人創(chuàng)建無障礙環(huán)境的必要性，凝聚社會共識。針對不同的情況，可以由政府資助或以購買公共服務形式進行。同時，積極引導市場研發(fā)適合老舊社區(qū)小空間的無障礙改造產(chǎn)品。針對部分特困群體，政府可以通過設立相關基金會、提供低息貸款等形式提供幫助。

其次，高度重視預防和康復服務，提升社區(qū)醫(yī)療服務站功能。預防和康復服務是國外為老服務的重要經(jīng)驗。良好的預防措施和康復條件，對于控制和緩解各種老年疾病、提升老年人生活自理能力具有重要影響。鑒于老舊社區(qū)高齡化趨勢明顯的現(xiàn)實，有關部門和單位應將預防和康復服務放到首要位置，盡快解決社區(qū)醫(yī)療服務站場地和醫(yī)師資源配置不足的問題，積極探索服務新模式。一方面，通過為社區(qū)醫(yī)療服務站配置全科醫(yī)生、增加老年人常用藥品種類、開設社區(qū)醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診，方便老年人就醫(yī)。另一方面，鼓勵開展上門服務、預防講座、康復服務，將服務和護理帶進老年人的住所，控制和延緩高齡老人進入失能、半失能狀態(tài)的速度。此外，在建設小型養(yǎng)老院或日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老服務機構時，充分考慮與社區(qū)醫(yī)療站的醫(yī)養(yǎng)結合。以街道為單位，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)醫(yī)療資源、老年人口總量、分布特點，劃分若干個區(qū)域，進行資源整合或配套建設，為老年人提供便捷的服務。事實上，就診環(huán)境和預防條件的改善，對于提高老舊社區(qū)老年人的晚年生活質(zhì)量、緩解老年空巢家庭長期老老照護的壓力都將產(chǎn)生深遠影響。

最后，挖掘資源，逐步解決配套設施不足問題。老舊社區(qū)與新社區(qū)的主要區(qū)別之一是缺乏配套設施，因此，完善為老服務首先必須解決場地不足的問題。一是用好周邊單位資源。老舊社區(qū)周邊的單位資源較為豐富，政府應出臺政策鼓勵有老年活動場地的單位向附近居民開放，通過輪換使用等方式，達到一場多用，既實現(xiàn)資源效益最大化又為無活動場地的老年人提供方便。二是充分利用剩余公房。1998年房改之后，雖然絕大多數(shù)公房產(chǎn)權已經(jīng)私有，但是，在老舊社區(qū)中仍有部分房屋產(chǎn)權屬于公房性質(zhì)，可以積極探討符合條件的此類房源再利用。三是注重住宅改造與為老服務機構一體化的設計。一方面充分利用本市已列入改造計劃的882棟簡易樓，對有重建計劃的簡易樓應明確規(guī)定必須配套建設社區(qū)服務設施，如日間照料中心、醫(yī)療服務站、活動中心等。另一方面，立足長遠，注重更長遠規(guī)劃。在目前的老舊社區(qū)中，約有6.5%的住宅建成時間已接近60年，有18.5%接近50年，未來應充分利用改造機會，合理規(guī)劃，從根本上解決老舊社區(qū)場地不足的問題。

（作者單位：北京化工大學）

責任編輯：葉再春