誰來兜底地方債

賀斌

6月28日，審計(jì)署發(fā)布《2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，個(gè)別地方政府性債務(wù)償債壓力較大。其中，重點(diǎn)抽查的9個(gè)省本級(jí)、9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和9個(gè)縣，2014年底政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額比2013年6月底增加46%。

此消息一出，地方債的問題再次引起社會(huì)各界的疑慮和擔(dān)憂，今年已經(jīng)實(shí)施的新預(yù)算法緣何沒有遏制地方債的擴(kuò)張呢？

規(guī)范舉債流程

“實(shí)際上，在預(yù)算法修訂的時(shí)候，關(guān)于要不要將地方債納入進(jìn)來，全國人大是持反對(duì)意見的?！币晃唤咏A(yù)算法修訂的核心人士告訴《中國新聞周刊》，“那時(shí)候，希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，國外唱衰中國的一個(gè)主要原因就是中國地方債規(guī)模太大。而從審計(jì)署傳來的消息，當(dāng)時(shí)中國地方債的規(guī)模在15萬億到18萬億之間。有人擔(dān)心，在地方政府舉債不合法的情況下仍有這么大規(guī)模的地方債，一旦預(yù)算法開了口子，后果更加無法想象?！?/p>

直到中共十八屆三中全會(huì)決定提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這才為地方債寫入預(yù)算法提供了依據(jù)。

“事實(shí)上，地方政府舉債雖然不合法，卻有一定的合理性。地方政府要建設(shè)要發(fā)展，都需要大量的資金，舉債成了籌集資金的重要來源。”上述核心人士說。

因此，新預(yù)算法從發(fā)債主體、舉債規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)債用途和控制債務(wù)機(jī)制五個(gè)方面對(duì)地方政府舉債進(jìn)行限制，采取疏堵結(jié)合的方式，“開前門堵后門”，對(duì)地方政府債務(wù)怎么管、怎么發(fā)、怎么用、怎么還都進(jìn)行了明確的法律規(guī)范。

“最大的好處就是讓債務(wù)管理走向制度化、規(guī)范化、法制化，切斷了債務(wù)繼續(xù)蔓延的風(fēng)險(xiǎn)?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴《中國新聞周刊》，新預(yù)算法規(guī)定，只有省級(jí)政府具有發(fā)行地方債的權(quán)力，市縣地方債由省級(jí)代理，每年發(fā)債總額由全國人大或全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，根據(jù)總額再分配到各省。

“同時(shí)，地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，發(fā)行專項(xiàng)債券也納入政府性基金預(yù)算管理，此外，地方債舉債只能以發(fā)行債券形式，而不能以信托、BT、貸款等方式進(jìn)行，也不能由地方政府進(jìn)行擔(dān)保。這樣一來，一方面通過中央政府審批的方式，對(duì)每年的債務(wù)總額進(jìn)行有效管控;另一方面，政府發(fā)債都列入預(yù)算，使隱性債務(wù)變成了顯性債務(wù)，每年發(fā)多少，什么種類，用到什么地方，人大乃至全社會(huì)都能監(jiān)督?！睖貋沓烧f。

2015年1月1日起，新預(yù)算法正式實(shí)施，各省級(jí)政府也陸續(xù)按照流程規(guī)范舉債。

例如，5月18日，江蘇省在全國率先通過財(cái)政部國債發(fā)行招投標(biāo)系統(tǒng)，面向27家政府一般債券承銷團(tuán)成員，成功招標(biāo)發(fā)行了522億元2015年第一批江蘇省政府一般債券，其中置換一般債券308億元，新增一般債券214億元。

此后，各省相繼發(fā)行政府債券。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、廣西等24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）先后公開發(fā)行了地方政府債券。

據(jù)知情人透露，北京市財(cái)政局國庫處的相關(guān)工作人員正在為7月7日發(fā)行第一批北京市政府一般債券做著緊鑼密鼓的準(zhǔn)備，盡管這種發(fā)債方式對(duì)他們而言并不陌生。去年，國務(wù)院就批準(zhǔn)北京市為2014年地方政府債券自發(fā)自還10個(gè)試點(diǎn)省市之一。

2014年8月21日上午，2014年北京市政府債券成功發(fā)行，債券規(guī)模為105億元，其中5年期42億元，7年期31.5億元，10年期31.5億元，中標(biāo)年利率分別是4.00%、4.18%、4.24%，僅5年期、7年期債券，每年就為北京市節(jié)約融資成本1680萬元，債券募集資金全部用于民生保障項(xiàng)目。

在規(guī)范舉債方面，北京市財(cái)政局還制定了信息披露辦法、承銷團(tuán)組建辦法、發(fā)行規(guī)則與兌付辦法等一系列制度，并將發(fā)債收支納入到政府公共預(yù)算管理并上報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。同時(shí)，公開招標(biāo)組建政府債券承銷團(tuán)，又采用市場(chǎng)化招標(biāo)方式確定票面利率及各承銷團(tuán)成員承銷額。對(duì)發(fā)行計(jì)劃、發(fā)行文件、中標(biāo)結(jié)果等均及時(shí)進(jìn)行了公開披露。

北京市財(cái)政局有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，通過2014年的發(fā)債工作，北京市逐漸認(rèn)識(shí)到政府信用在市場(chǎng)化選擇中的重要性，從而強(qiáng)化了對(duì)債務(wù)的自我約束能力，逐步減少和取消其他渠道形成的隱性債務(wù)，并將各種政府債務(wù)統(tǒng)一納入到地方債管理平臺(tái)來管理。

6月28日，審計(jì)署發(fā)布的2014年度審計(jì)工作報(bào)告顯示，個(gè)別地方政府性債務(wù)償債壓力較大。圖/CFP

只是權(quán)宜之計(jì)

盡管各省級(jí)政府按照新預(yù)算規(guī)范的流程規(guī)范舉債。但無論是政策制定者，還是理論界，似乎并不是那么樂觀。

“現(xiàn)在來講，這只是權(quán)宜之計(jì)?！北本┐髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授王大樹認(rèn)為，預(yù)算法只是對(duì)地方債開了個(gè)口子，從原來不允許發(fā)債，到現(xiàn)在允許省一級(jí)政府發(fā)債，但地方債真正的用債主體其實(shí)是市縣政府，借債主體和用債主體出現(xiàn)了脫節(jié)?！斑@是不正常的，原則上就應(yīng)該是誰花錢誰還錢。”

溫來成則認(rèn)為，從法律角度來講，新預(yù)算法先開放省一級(jí)政府發(fā)債，在這個(gè)過程中，本身就暗含著省一級(jí)隱形擔(dān)保的意思。雖然在現(xiàn)階段有利于發(fā)債的順利進(jìn)行，同時(shí)能更好地防范風(fēng)險(xiǎn)。但從長遠(yuǎn)來看，隨著相關(guān)法律規(guī)范的健全，各級(jí)政府都要有獨(dú)立發(fā)債權(quán)，哪一級(jí)財(cái)政出問題，就應(yīng)該自己承擔(dān)責(zé)任。

盡管國務(wù)院43號(hào)文明確指出，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則，山東、四川等省隨后也提出對(duì)市縣實(shí)行不救助原則，但從地方調(diào)研情況來看，部分市縣的還債能力堪憂。

近日，財(cái)政部駐貴州財(cái)政監(jiān)察專員辦事處就貴州省縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況開展全面調(diào)研。截至2014年末，貴州所有縣級(jí)單位承擔(dān)的地方政府性債務(wù)規(guī)模占全省政府性債務(wù)總規(guī)模將近一半。

從貴州實(shí)地調(diào)研情況來看，盡管部分縣財(cái)政連基本支出都成問題，但由于前期沒有硬性的舉債約束，各縣（區(qū)）通過顯性或隱性的方式大舉融資，各縣不同程度負(fù)擔(dān)著較重的債務(wù)壓力，債務(wù)的到期償還勢(shì)必會(huì)對(duì)各縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展增加難度。

投資者的信心從何而來？對(duì)此，王大樹向《中國新聞周刊》表示，由于我國地方債都是銀行間債券，擁有“剛性兌付”這一護(hù)身符，而且根據(jù)幾十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中國的投資者對(duì)省級(jí)政府有信心，相信他們不會(huì)賴賬，即使到期還債困難，最終也會(huì)有上級(jí)政府進(jìn)行兜底?！爱吘乖谥袊?，還沒有出現(xiàn)過地方政府破產(chǎn)的情況。”

而在溫來成看來，目前政府發(fā)債帶著明顯的行政干預(yù)色彩?！敖衲甑闹脫Q債券采取定向發(fā)行的方式，就是借誰的錢向誰發(fā)行，這本身就是行政干預(yù)。但是因?yàn)榘l(fā)行量大，沒有辦法，而且，利率普遍被壓得很低，沒有體現(xiàn)資金供求關(guān)系和債券的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

目前各省發(fā)債評(píng)級(jí)的級(jí)別普遍較高，基本上都是3A級(jí)，這在現(xiàn)階段出現(xiàn)尚可理解，但要真正監(jiān)視債券風(fēng)險(xiǎn)，真正體現(xiàn)政府實(shí)力，還需要真實(shí)客觀地信用評(píng)級(jí)。

溫來成表示，隨著評(píng)級(jí)市場(chǎng)的逐步完善，相信這一問題最終會(huì)通過公平競爭解決。

在王大樹看來，目前通過發(fā)行債券的方式解決地方債問題，只是將風(fēng)險(xiǎn)后移，若是到期還沒有還債能力，或許還會(huì)再次展期，但最多不應(yīng)超過兩次。

此外，從償債能力上，王大樹建議地方政府可以考慮用轄區(qū)內(nèi)的社?；鹳徺I市政債券，這樣，就將社保基金和政府債券綁在了一起。當(dāng)?shù)卣胸?zé)任保證市政債券按期償還，同時(shí)讓社?；鸨Ｖ翟鲋担鸵欢〞?huì)有提高還債的動(dòng)力?！艾F(xiàn)在地方的社?；鸫蟛糠峙吭阢y行賬上獲得微薄利息，沒有進(jìn)入投資，其實(shí)是一種浪費(fèi)，至于風(fēng)險(xiǎn)，總比進(jìn)入股市風(fēng)險(xiǎn)要小得多吧?！?h3>要賦予地方更多財(cái)權(quán)

對(duì)于新預(yù)算法緣何沒有遏制地方債的擴(kuò)張問題，審計(jì)署政策研究室負(fù)責(zé)人解釋說，由于從2015年開始，將對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，因此一些地方為了搭乘末班車，加大了融資力度，造成前一階段債務(wù)增長較快。而且這次抽樣的是債務(wù)負(fù)擔(dān)較重或增長較快的典型地區(qū)，不能以審計(jì)抽查地區(qū)的債務(wù)增長情況簡單推算全國情況。

盡管相關(guān)部門對(duì)新預(yù)算法沒有遏制地方債擴(kuò)張給出了“合理性”解釋，但是，要徹底解決地方債問題遠(yuǎn)非一部預(yù)算法所能解決的。

溫來成認(rèn)為，地方債最主要的原因是地方政府可支配收入太少，事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分沒有明確的邊界。

對(duì)此，溫來成建議重建地方稅制體系，保證地方政府有相對(duì)獨(dú)立的稅源，滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，比如將消費(fèi)稅全部留給地方，加快房產(chǎn)稅立法等。“這樣，地方政府在稅收收入寬泛的情況下，通過稅收就能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能就會(huì)適當(dāng)減少舉債。同時(shí)，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，使中西部地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)得到保障。”

王大樹則認(rèn)為，地方政府應(yīng)編制當(dāng)?shù)卣Y產(chǎn)和負(fù)債表，給人大和老百姓一個(gè)交代。此外，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和自律相結(jié)合。

“目前的監(jiān)管措施很多很嚴(yán)，但實(shí)際上制度安排不夠?！蓖醮髽渑e例稱，市委書記、市長在離任審計(jì)時(shí)應(yīng)該把債務(wù)考慮進(jìn)去，對(duì)負(fù)債情況進(jìn)行追溯，即使提拔了，如果債務(wù)完不成也要追責(zé)。此外，要建立政府信用記錄，對(duì)于有不良信用記錄的地方政府，應(yīng)該建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，以此約束政府不規(guī)范舉債行為。

“目前的方式固然解決了地方債問題，但是雖無近憂，卻有遠(yuǎn)慮，還得立足長遠(yuǎn)建立化解地方債的長效機(jī)制?！蓖醮髽湔f。