82修憲中的“兩院制”方案

張春生

無論是一院制還是兩院制，都屬議會的組織結(jié)構(gòu)問題。這里面既無東方西方的區(qū)分，也沒有“姓資姓社”的對立。如何選擇，完全取決于一個國家的歷史傳統(tǒng)、民族狀況和社會結(jié)構(gòu)等因素

近年來，“兩院制”問題一再被提起。很多報道說得不準(zhǔn)確，公眾中對它也有不少誤解。筆者曾在立法機(jī)關(guān)服務(wù)30年，又是《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M成員，覺得有責(zé)任對這個問題加以說明和澄清。

減少代表名額成為修憲重要課題

修憲的啟動，來源于中共中央的建議。1980年8月18日，鄧小平發(fā)表了著名的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話。他明確提出，要在修憲中解決“改善各級人民代表大會制度、不允許權(quán)力過分集中”等重大政治體制改革問題。之后不久，他還提出，1954年到現(xiàn)在已經(jīng)過去了二十多年，國家形勢發(fā)生了很大變化，要使我們的憲法“面貌一新”。

鄧小平的講話，實際成了修憲指導(dǎo)思想。

9月10日，經(jīng)五屆全國人大三次會議批準(zhǔn)，成立了以葉劍英為主任委員，宋慶齡、彭真為副主任委員的憲法修改委員會，開始了修憲工作。

5天以后，憲法修改委員會召開成立大會。葉劍英就修憲的必要性、指導(dǎo)思想和工作方法發(fā)表了講話，得到大家贊同。

會上，成立了修憲委員會的工作班子——憲法修改委員會秘書處。秘書處負(fù)責(zé)憲法的框架設(shè)計、內(nèi)容研究、條文起草，并負(fù)責(zé)搜集各種意見、草擬給中央的報告等工作。這是一個精干的班子，由胡喬木出任秘書長，胡繩、甘祠森、張友漁、王漢斌等人任副秘書長，還吸收了國內(nèi)幾位知名的憲法學(xué)家作為工作人員。

修改憲法的重要課題之一，是如何把人民代表大會“做實”，使之成為名副其實的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

改革開放前，全國人民代表大會在人們心目中存在兩大缺陷。一是，名義上是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但并不能真正討論和決定重大問題，絕大多數(shù)議案多是一次會議討論、原樣通過。這也是當(dāng)時各社會主義國家的通病。二是，代表人數(shù)太多，不便于真正議政和決定問題。

1978年二三月間召開的五屆全國人大，代表達(dá)到3497名，為世界大國議會所僅見（美國人口從1億多增到2億多，眾議院議員一直法定為435名;日本1億多人，眾議員法定為480名;印度人口與中國相差不多，議員也只法定為540名）。

1979年修改選舉法時，提出了減少代表名額問題。為此，民政部提出了減少名額方案，但由于地方許多人思想不通，沒有實現(xiàn)。當(dāng)時，彭真就提出：經(jīng)驗證明，代表人數(shù)太多，并不便于充分討論和決定問題，現(xiàn)在代表人數(shù)恐怕是偏多了，恐怕還是少一點好。

修憲委員會秘書處是從解決這個問題入手，開始修憲工作的。

胡喬木提出“兩院制”建議

1980年9月17日晚上，修憲委員會秘書處在北京人民大會堂召開了第一次全體會議。

會上，胡喬木發(fā)表了長篇講話。他提出了兩個問題，請大家研究，一是“兩院制”問題，一是全國人大常委會的職權(quán)問題。

關(guān)于“兩院制”問題，他說，現(xiàn)在全國人大有3000多名代表，召集不易。會議舉行時，又因為人數(shù)太多，很難討論深入，通過決議不免有走過場之嫌。為了使人民代表大會擺脫給人以“橡皮圖章”的印象，全國人大應(yīng)縮減代表人數(shù)，比如，減到1000人，然后再分為兩個院，每院各500人，分頭議事。人少了就便于認(rèn)真討論問題，也可以展開辯論，這樣，可以使全國人大成為真正的人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。

胡喬木講完后，秘書處進(jìn)行了短時間討論。散會時，已經(jīng)過了午夜。

4天以后，也就是9月21日，在中央召開的一次工作會議上，胡喬木就起草若干歷史問題的決議和修改憲法問題作了說明。

他再次談了對“兩院制”的考慮。他說，現(xiàn)在全國人民代表大會有3400多名代表，沒有法子討論問題，也很難工作。建議代表人數(shù)減至1000人，最多不超過1200人。1000人還是不好開會，那就一分為二，分成兩院（很多國家都是兩院制）。比如說，分“地區(qū)院”和“社會院”，每一個代表都代表特定的地區(qū)和社會集團(tuán)。人大常委可以減到50個到60個。不一定集體辦公，但每個人得有一個辦公室。人大常委也是一半代表地區(qū)，一半代表各社會團(tuán)體。假如我是江蘇代表，討論一個重要方案之前，我要回到江蘇去，征求江蘇的意見。代表講的不是個人的意見。社會團(tuán)體也是這樣，凡是要在人大討論的問題，也應(yīng)當(dāng)事先在相關(guān)的社會團(tuán)體里面討論過，作成決議，交給這個代表。這樣，每個代表都是非常負(fù)責(zé)任的。這樣的人大常委，我設(shè)想，是可以給黨中央和國務(wù)院很大的幫助。他表示，這僅是一種設(shè)想，實行起來可能有很大困難，也會有很多人反對。

胡喬木講完后，華國鋒表示：“現(xiàn)在的人大是帶安排性質(zhì)的，是榮譽(yù)職務(wù)。”胡耀邦接著說：“有些不安排也不行，比如宗教界、科學(xué)界、民主黨派，總要安排那么一兩個有名的。好吧，以后從長計議吧?！?/p>

胡喬木研究問題是很投入的。9月25日下午要在人民大會堂天津廳召開修改憲法的會議，原定由他主持，因他身體不好，便委托了張友漁主持。上午去醫(yī)院看病前，他要秘書將自己的意見轉(zhuǎn)告胡繩、張友漁。他提出，要重點研究一下兩院制、人大常委會的職權(quán)以及人大和國務(wù)院的工作劃分問題，并需要整理兩個材料：一是主要國家兩院制的內(nèi)容和關(guān)系;二是主要國家立法機(jī)關(guān)和政府之間的權(quán)限劃分。

這段時間，理論工作者思想活躍。10月25日，中共中央黨史研究室副主任廖蓋隆在全國黨校系統(tǒng)中共黨史學(xué)術(shù)討論會上做報告，提出了政治體制改革的一些設(shè)想。關(guān)于人大組織結(jié)構(gòu)，他也提出了“兩院制”的意見：最高權(quán)力機(jī)構(gòu)全國人民代表大會縮為1000人，分設(shè)兩院。“區(qū)域院”300人，由各地區(qū)選派代表組成;“社會院”700人，由社會各階層的代表組成。兩院共同立法，互相制約。人大要一年兩次召開會議。50～70人的常委會，應(yīng)是精干的、全年工作的。

從胡喬木和廖蓋隆的講話中可以清楚地看出，提出“兩院制”的設(shè)想，是為了完善人民代表大會制，使人大成為名符其實的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。其出發(fā)點，同一年前黨的十一屆三中全會精神，同鄧小平剛剛所做的報告《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的精神，同人民代表大會制度的建制思想，是一致的。

尤其對于胡喬木來說，作為一個長期為中央起草政策文件的領(lǐng)導(dǎo)人，他也知道這個設(shè)計不一定成熟，會有不同意見，實行起來也會有困難，只是作為一種方案提出來供討論的。

兩種方案

9月下旬，在張友漁主持下，修憲秘書處先后開了兩次會，對兩院制問題進(jìn)行討論研究。

在秘書處中，意見并不一致。多數(shù)人認(rèn)為，實行兩院制，每院人數(shù)不多，可以深入討論并解決問題，使代表更好地代表人民，使通過的法律和重大決議更嚴(yán)密，實行監(jiān)督更有效，能夠起到制約和平衡的作用，有利于政局的穩(wěn)定。另一種意見認(rèn)為，外國的兩院制有其產(chǎn)生的歷史條件、自治條件和民族條件。而且大家對現(xiàn)在實行的一院制并沒有多大意見。因此，對一院制仍應(yīng)作為一種方案加以研究。

秘書處責(zé)成幾位成員對“兩院制”方案進(jìn)行研究，包括兩院名稱、人數(shù)、組成和選舉方式、法律地位以及兩院關(guān)系的協(xié)調(diào)等。由于兩院的選舉和關(guān)系協(xié)調(diào)都是較為復(fù)雜的問題，研究過程中只提出了一些原則和設(shè)想，沒有寫出條文。

1980年12月5日，在給彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的報告中，胡喬木匯報了三個月來的工作情況，提出了修憲工作中的幾個問題和修改意見。報告中說，大家認(rèn)為，全國人民代表大會及其常委會應(yīng)當(dāng)成為真正的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。為此，除加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)外，還應(yīng)當(dāng)從組織上、制度上進(jìn)行改革，包括：

第一，現(xiàn)在全國人民代表大會代表人數(shù)過多，不利于大會討論和決定問題、行使最高國家權(quán)力。為此，可以考慮減少代表人數(shù)。從代表構(gòu)成來看，過去對先進(jìn)工作者、英雄模范人物和其他方面人士的安排照顧考慮偏多，今后應(yīng)當(dāng)選舉那些在各方面確有代表性的、有活動能力的、真正能代表人民行使權(quán)力的人擔(dān)任代表。

第二，關(guān)于全國人民代表大會的組織，可考慮分設(shè)“地方院”和“社會院”兩個院?！暗胤皆骸庇筛魇?、自治區(qū)、直轄市和各少數(shù)民族的代表組成?！吧鐣骸庇筛鹘绾透餍懈鳂I(yè)的代表組成。兩院人數(shù)相等，每院600人，任期相同，享有平等的權(quán)力，共同行使立法和其他屬于全國人大的職權(quán)。對法案和其他議案的倡議權(quán)，可按照性質(zhì)的不同，分別規(guī)定屬于某一院。原則上，“地方院”可著重考慮和討論有關(guān)地方和少數(shù)民族的問題?！吧鐣骸笨芍乜紤]和討論有關(guān)各界和各行各業(yè)的問題。兩院不僅能對政府起監(jiān)督、制約作用，而且也可以互相制衡，使通過的法律和決議更為嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，實行的監(jiān)督更為有效。當(dāng)然，減少代表人數(shù)在人事安排上會有困難，但可用另設(shè)其他適當(dāng)機(jī)構(gòu)或安排名譽(yù)職務(wù)和進(jìn)行思想工作來解決。

胡喬木也報告了在這個問題上的不同意見：我國的人民代表大會歷來只有一院制的傳統(tǒng)，干部和群眾已經(jīng)比較習(xí)慣了，可以減少代表人數(shù)，改進(jìn)代表的構(gòu)成，但仍實行一院制。

這里，胡喬木將自己對于“兩院制”的設(shè)想，講得更為精煉、準(zhǔn)確。他雖然全面報告了“兩院制”和“一院制”兩種方案，但顯然是偏向于實行“兩院制”方案的。

征求意見

1981年初，秘書處連續(xù)召集北京和外地的專家學(xué)者開座談會。

談到人大的組織結(jié)構(gòu)問題，主張一院制和兩院制的人都有，各自陳述了自己的主張和設(shè)想，但并沒有達(dá)成共識。

值得注意的是，參加座談的人有一個趨同的意見，那就是現(xiàn)有的人大代表名額過多，應(yīng)當(dāng)減少，使它成為一個真正能議事和決定問題的工作機(jī)關(guān)，并認(rèn)為全國人大常委會的組成人員應(yīng)當(dāng)實行專職，還應(yīng)具備一定的社會活動能力。在這方面，憲法學(xué)者吳家麟、張光博的意見有一定代表性。

吳家麟說，實行兩院制的理由不充分?，F(xiàn)在的主要問題，是代表人數(shù)太多，沒法進(jìn)行工作。建議減少代表人數(shù)，不超過1500人。列寧說過，代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是工作機(jī)關(guān)。這一條我們忘得一干二凈。我們的代表很多是安排性質(zhì)的。安排問題應(yīng)另想辦法。

張光博認(rèn)為，設(shè)兩院的想法是好的，但是設(shè)兩院增加了層次，集中意見更費時間，影響提高工作實效。特別是，兩院的代表如何產(chǎn)生？是否考慮從選舉上進(jìn)行改進(jìn)，按地方選舉和職業(yè)選舉相結(jié)合，選出的代表在一起開會。我國的國情和資本主義國家不同，兩院制不是實質(zhì)問題。

1981年2月，修憲委員會秘書處征求各地意見。

對人大實行一院制還是兩院制的問題，各地意見仍不一致。北京、上海、遼寧等14個地方贊成設(shè)兩院，認(rèn)為這有利于充分發(fā)揚(yáng)民主，使人大審議決定問題更加慎重、周到。河北、山東等11個地方不贊成設(shè)兩院，認(rèn)為這種體制集中意見很麻煩，不適合現(xiàn)實國情。

此后的研究并無太多的新進(jìn)展，仍然是兩種意見爭執(zhí)不下。為此，秘書處提出了兩種方案，以供進(jìn)一步研究選擇。

在1981年7月提出的憲法修改第五次討論稿和匯報中，將“一院制”的方案放在了前面。在陳述理由的時候，除講了我國歷來只有一院制的傳統(tǒng)，干部和群眾已經(jīng)比較習(xí)慣外，又提出了新的考慮：一院制活動比較方便，兩院制議事比較復(fù)雜，兩院之間容易產(chǎn)生糾紛，影響工作效率，而且國家主席、總理等得忙于出席兩院會議，時間上有時會安排不過來。這多少反映了修憲委員會秘書處思路的調(diào)整和變化。

彭真直接主持修憲工作

這期間，胡喬木除承擔(dān)修憲的組織工作外，還花極大精力主持起草了建國以來若干歷史問題的決議草稿，工作緊張而辛苦。決議通過之后，他因病休養(yǎng)。鄧小平遂委托彭真直接主持憲法起草工作。

彭真對前一段的修憲情況是了解的，對修憲工作中的民主氣氛和各方面提出的好的見解和建議感到滿意，但對一些重要問題包括一院制還是兩院制上的較大分歧，也感到憂慮。于是他提出了以1954年憲法為基礎(chǔ)搞修憲的第二方案的工作思路。

1981年7月22日，在北戴河，彭真聽取秘書處負(fù)責(zé)人胡繩、王漢斌等匯報前一段工作情況，并研究了幾個問題。首先是兩院制問題。

彭真問，秘書處贊成兩院的多不多？兩院制是怎樣提出來的？什么理由？與政協(xié)重不重復(fù)？對于不一致的意見，有什么結(jié)論？胡繩匯報說，是胡喬木提出來的，試寫了兩個方案，傾向于搞兩院，目的是分別深入討論。他還匯報了減少代表和常委會人數(shù)、建立專門委員會的設(shè)想，然后說，大家想著重把人大和人大常委會搞得實一些，問題搞得深一些，這是趨勢，問題是怎么落實，怎么改變“橡皮圖章”的形象。

彭真是不贊成兩院制的，為此事先曾與鄧小平溝通，兩人意見一致。鄧小平的考慮是，“人大就是一院制，搞兩院制，兩院意見不一致，很難辦”。彭真在談了英國、美國、蘇聯(lián)兩院制的一些情況后明確表示，還是一院制。

這之后，彭真幾次談到了人大的組織結(jié)構(gòu)問題。他說，一院還是兩院？還是一院制。兩院沒有什么優(yōu)越性。兩院制的老祖宗是英國。當(dāng)時資產(chǎn)階級與封建勢力妥協(xié)，貴族保留部分權(quán)利，現(xiàn)在貴族院不起什么作用。瑞典過去是兩院，現(xiàn)在已經(jīng)改為一院。美國是聯(lián)邦制，小邦怕被大邦吞掉。我們不是聯(lián)邦制國家。蘇聯(lián)在聯(lián)盟院之外再建民族院，是因為有加盟共和國。我們實行民主集中制，一院制便于工作。

鄧小平在后來會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會全體成員時，對于這個問題講得更明確：西方的民主就是三權(quán)分立、多黨競選等等，我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯。當(dāng)然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用。

因此，在按照修憲第二方案（即以1954年憲法為基礎(chǔ)）起草的幾次憲法修改草案中，秘書處都按一院制的思路設(shè)計方案，沒有再把兩院制的考慮納入其中。

人大制度不斷改革

1981年夏秋之際，彭真對參與修憲工作的人多次談話，內(nèi)容涉及面很廣。在談到實行民主、廣開言路問題時，他說：“對于修改憲法要考慮的問題，在這里盡管談，政治、經(jīng)濟(jì)、文化，海闊天空。但有一條，就是又算又不算。我說的又算又不算，你們說的也又算又不算。對的算，不對的不算。大家贊成的算，不贊成的不算。這樣，大家談就可以放開、自由一點，要養(yǎng)成這個民主習(xí)慣?！彼终f：“民主是要有時間的，是不能怕麻煩的，現(xiàn)在麻煩一些，以后就好辦了?！?/p>

兩院制問題，就是在這樣一個背景下提出的。它的提出，與兩個重大問題直接相關(guān)。一是像文革這樣的錯誤是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人做出的決策，屬全局性的、長時間的錯誤，其所以發(fā)生，一個重要原因是對權(quán)力的行使缺少有效制約。二是人民代表大會制度雖然已經(jīng)建立，初期在國家政治生活中也發(fā)揮過積極作用，但后來實際上逐漸被廢棄，人民行使國家權(quán)力的憲法原則在文革中蕩然無存。人們希望把這個制度做得實一些，保持國家的穩(wěn)定、發(fā)展。

無論是一院制還是兩院制，都屬議會的組織結(jié)構(gòu)問題。這里面既無東方西方的區(qū)分，也沒有“姓資姓社”的對立。其利弊得失，很難從抽象的理論原則加以判斷。如何選擇，完全取決于一個國家的歷史傳統(tǒng)、民族狀況和社會結(jié)構(gòu)等因素。筆者在立法機(jī)關(guān)工作多年，深知世界上沒有十全十美的方案和制度。一個被采用的方案，并非完美無缺。一個被否決的方案，也不是一無是處。

10年前，筆者為全國人大常委會作了一次人民代表大會制度的講座，順帶簡要談了一下兩院制問題。我主要講到：議會采用一院制還是兩院制，屬于議會組織結(jié)構(gòu)問題。一院制就是由一個單一的議會機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使議會職權(quán);兩院制就是議會由兩個獨立并行的機(jī)構(gòu)組成，分別行使議會職權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，世界上實行一院制的有110多個國家，是多數(shù);實行兩院制的有70多個國家，是少數(shù)，主要是一些聯(lián)邦制國家和西方發(fā)達(dá)國家。兩院制議會除按選區(qū)選出眾議院（或者下院）外，產(chǎn)生第二院的基本宗旨在于實行代議機(jī)構(gòu)自身的權(quán)力制衡。如英國歷史上主要著眼于維護(hù)貴族利益，現(xiàn)在則主要著眼于平衡政黨之間的利益;美國在于平衡各州之間的利益;前蘇聯(lián)在于平衡復(fù)雜的民族關(guān)系。我國沒有黨派利益和突出的民族利益、地方利益之爭，因而不存在設(shè)立兩院制的基礎(chǔ)和條件，采用人民代表大會制度一院制，更適合我國國情。

至于對胡喬木，更不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生誤判。他提出兩院制的方案供中央和修憲委員會研究，完全是為了把人民代表大會搞得更實在、更民主一些，絕不是、也不可能提倡所謂“西方民主”。

此外，胡喬木對82憲法的貢獻(xiàn)是多方面的。例如，在憲法結(jié)構(gòu)上，他力主并實現(xiàn)了將公民權(quán)利的內(nèi)容置于國家機(jī)構(gòu)之前，首倡建立國家審計機(jī)構(gòu)并研究擬定了有關(guān)條文，努力恢復(fù)設(shè)立了國家主席，等等。

1981年12月14日，他對胡繩、王漢斌等說：如何發(fā)揮人大常委的作用，需要研究解決。我原來設(shè)想搞兩院制，現(xiàn)在看來很難行得通。但人大常委權(quán)力一定要大，要在憲法上寫清楚。人大常委不是榮譽(yù)職務(wù)，主體一定是能工作的。最終通過的82憲法，增設(shè)了若干專門委員會以協(xié)助人大和它的常委會開展工作，增強(qiáng)了人大常委會的地位，擴(kuò)大了常委會的職權(quán)。

由于實行了民主的工作方法，這次修憲中，各國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和各地方都提出了大量的意見和建議，匯集起來有五大冊，五、六萬字。不同意見的爭議、交鋒，有利于凝聚共識，也有利于憲法修改委員會和全國人大權(quán)衡利弊得失，做出抉擇。

上世紀(jì)80年代，人大工作確實出現(xiàn)了前所未有的生動活潑的新局面。此后，在1987年通過的《全國人大常委會議事規(guī)則》中，把立法工作中的“一審制”改為了“多審制”，并建立了“聯(lián)組會”制度，對議案展開大范圍交流和辯論。這些舉措，都使人大朝著民主、求實的方向邁進(jìn)了一大步。

關(guān)于如何發(fā)揮各界別代表在人民代表大會中的作用和專長，設(shè)“社會院”的方案雖難以實行，但這終究是一個需要解決的問題。中共十三大看到了這個問題，專門論述了改進(jìn)選舉制度的問題，提出：“為了使候選人具有較為廣泛的代表性，今后除繼續(xù)堅持按地區(qū)選舉的制度外，可以輔之以按界別選舉和其他方式產(chǎn)生部分代表的辦法?！睂Υ耍⒎C(jī)關(guān)曾反復(fù)研究，只是由于技術(shù)操作層面的困難，才沒有付諸實施。

還應(yīng)看到，“兩院制”的方案雖然沒有采用，但在以后完善人大制度的工作中，它所提出的現(xiàn)實問題——例如規(guī)范和減少代表數(shù)量，以便于討論和決定問題等，仍被一再提上日程。

在全國人大和黨的組織部門的共同努力之下，分兩步走，終在1995年初步實現(xiàn)了減少各級人大代表名額并使之法定化的目標(biāo)。

（作者為全國人大法工委原副主任）