設(shè)立住房銀行分歧待解

王全寶

6月15日，住建部聯(lián)合財(cái)政部、中國(guó)人民銀行發(fā)布的2014年全國(guó)住房公積金年度報(bào)告顯示，截至2014年底，全國(guó)住房公積金繳存職工達(dá)到11877.39萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)9.19%，年末提取總額37806.26億元，占繳存總額50.51%;其中，住房消費(fèi)類(lèi)提取5714.52億元，占提取總額75.37%。

這是時(shí)隔六年之后，全國(guó)住房公積金再次曬出家底。值得注意的是，根據(jù)報(bào)告可以推算出全國(guó)住房公積金繳存余額資金運(yùn)用率已超過(guò)70%，如此大額的資金運(yùn)用率與商業(yè)銀行相差無(wú)幾。

然而，如何管理好如此龐大的公積金繳存余額資金顯然并非易事?！八裕〗ú亢粲踉O(shè)立國(guó)家住房銀行，但是目前沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，相關(guān)部門(mén)也只是意向性接觸，但是分歧較大。”一位不愿具名人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露。

兩個(gè)月前，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司司長(zhǎng)張其光和處長(zhǎng)崔勇曾撰文表示，設(shè)立國(guó)家住房銀行的條件已經(jīng)成熟，并且稱(chēng)，國(guó)家住房銀行是以住房公積金制度為基礎(chǔ)，設(shè)立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)。

上述知情人表示，設(shè)立國(guó)家住房銀行應(yīng)該進(jìn)行廣泛討論，其設(shè)立的必要性以及銀行屬性等問(wèn)題也需要進(jìn)行論證;另外，哪個(gè)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管也是爭(zhēng)議焦點(diǎn)，只有協(xié)調(diào)好各方利益，國(guó)家住房銀行的設(shè)立才能破局。

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的“導(dǎo)火線(xiàn)”

去年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)7.4%，通貨膨脹2.0%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過(guò)1300萬(wàn)人，呈現(xiàn)中高速增長(zhǎng)、低度通貨膨脹和充分就業(yè)的形勢(shì)。但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不確定性增加，風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)發(fā)酵并日益顯現(xiàn)。

張其光和崔勇撰文表示，目前，房地產(chǎn)業(yè)仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ?jīng)濟(jì)“房地產(chǎn)化”短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。

數(shù)據(jù)顯示，去年全年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資9.5萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)10.5%，增速呈逐月下降的態(tài)勢(shì)。商品房銷(xiāo)售面積12.1億平方米，同比下降7.6%，除四季度略有回暖外，降幅呈逐季加大態(tài)勢(shì)。70個(gè)大中城市中，新建商品住宅銷(xiāo)售價(jià)格月同比下降的城市個(gè)數(shù)從上半年的1個(gè)增加到12月份的68個(gè)?！?月央行放寬個(gè)人住房貸款政策后，市場(chǎng)預(yù)期有所改善，但多數(shù)城市繼續(xù)低迷，下行趨勢(shì)仍然明顯?！?/p>

張其光和崔勇進(jìn)一步分析認(rèn)為，房地產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)“導(dǎo)火線(xiàn)”。房地產(chǎn)業(yè)過(guò)快收縮，將對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)和共振效應(yīng)，比如加劇產(chǎn)能過(guò)剩矛盾、誘發(fā)平臺(tái)債務(wù)違約和引爆影子銀行風(fēng)險(xiǎn)等。

可以佐證的是，2014年，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占GDP14.9%，約是美國(guó)、印度、臺(tái)灣地區(qū)房地產(chǎn)投資高峰時(shí)期的3倍。根據(jù)瑞銀估計(jì)，房地產(chǎn)占我國(guó)總需求比重高達(dá)1/4。如再考慮房地產(chǎn)和其他行業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，房地產(chǎn)占GDP比重超過(guò)1/3。30%社會(huì)融資投向房地產(chǎn)，30%固定資產(chǎn)投資在房地產(chǎn)，70%家庭資產(chǎn)集中在房地產(chǎn)，50%地方財(cái)政收入以上依靠房地產(chǎn)。

房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)投資比重如此巨大，如何控制房地產(chǎn)萎縮帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

“今年，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入深度調(diào)整時(shí)期。與2008年和2011年那兩輪調(diào)整不同，這輪調(diào)整是在沒(méi)有行政干預(yù)情況下的市場(chǎng)自行校正?！?張其光和崔勇由此判斷，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，從供給約束轉(zhuǎn)化為需求約束。如不能有效增加住房需求，房地產(chǎn)下行趨勢(shì)將難以遏制。

2010年的第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，中國(guó)城鎮(zhèn)存量住房為203億平方米，此后4年又有42億平方米竣工，扣除拆遷住房后，2014年底城鎮(zhèn)存量住房約240億平方米，城鎮(zhèn)戶(hù)均住房接近1套。2014年底，中國(guó)在建住宅59億平方米，將在未來(lái)2至3年內(nèi)入市?！鞍瓷唐纷≌赇N(xiāo)售面積10億平方米估算，今后幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)將更為嚴(yán)峻?！?/p>

上個(gè)世紀(jì)90年代末，中國(guó)推行住房制度改革，通過(guò)出售公有住房、建立住房公積金制度、實(shí)行住房貨幣化分配等措施，培育個(gè)人住房消費(fèi)能力。

2003年后，政策重心從培育消費(fèi)需求轉(zhuǎn)向調(diào)控住房供給，導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)失衡，房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，不得不推出限購(gòu)限貸等行政措施，通過(guò)大規(guī)模建設(shè)保障性住房，對(duì)沖房?jī)r(jià)上漲壓力。

5月14日，河南鄭州市百花路住房公積金辦事大廳門(mén)口，購(gòu)房者為辦理公積金貸款業(yè)務(wù)排隊(duì)等號(hào)，徹夜露宿街頭。圖/CFP 圖片編輯/陳俊丹

“目前，商品住房和保障性住房建設(shè)規(guī)模巨大，化解產(chǎn)能過(guò)剩、地方融資平臺(tái)和影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)，需要轉(zhuǎn)變住房政策取向，從調(diào)控供給轉(zhuǎn)為培育需求?！睘榇耍瑥埰涔夂痛抻陆ㄗh，加快改革住房公積金制度，將各地住房公積金管理中心整合為國(guó)家住房銀行，向繳存住房公積金職工提供低息住房貸款，增加中低收入家庭住房消費(fèi)需求。

呼吁設(shè)立住房銀行

在房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)易引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，加上住房公積金制度改革的現(xiàn)實(shí)需要，張其光和崔勇認(rèn)為，目前設(shè)立國(guó)家住房銀行條件已基本成熟。

實(shí)際上，關(guān)于成立住房銀行的呼聲幾年前在學(xué)術(shù)界就存在。2009年，經(jīng)濟(jì)學(xué)者馬光遠(yuǎn)就曾以《住房公積金應(yīng)該轉(zhuǎn)為住房銀行》為題呼吁廢除住房公積金制度，以住房銀行和購(gòu)房減稅政策代替。

2012年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、上海社會(huì)科學(xué)院部門(mén)經(jīng)濟(jì)研究所教授張泓銘就曾建議，建立一個(gè)住房保障主力融資渠道，例如中國(guó)住房保障銀行，“這個(gè)銀行可以吸儲(chǔ)，可以吸納存款，為住房保障金放貸，如果銀行虧本的話(huà)，國(guó)家可以不收它的營(yíng)業(yè)稅、所得稅，保持它的低成本經(jīng)營(yíng)。這樣可以很大程度上解決保障房的資金來(lái)源”。

在學(xué)術(shù)界呼吁設(shè)立“住房銀行”的同時(shí)，政策性改革依據(jù)在官方也被提了出來(lái)。2013年中共十八屆三中全會(huì)《決定》23條提出“研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”，45條要求“建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”。

去年4月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)始組建住宅金融事業(yè)部，用以專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)展棚改等保障性安居工程業(yè)務(wù)，這一度被視為中國(guó)版的“住房銀行”呼之欲出。

據(jù)國(guó)開(kāi)行人士透露，該住宅金融事業(yè)部將實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專(zhuān)項(xiàng)債券，向郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)?！白》拷鹑诓繎?yīng)該算是政策性住房金融機(jī)構(gòu)的一種嘗試，主要是為了解決棚改和保障性住房的建設(shè)資金需求。與設(shè)立國(guó)家住房銀行的資金要求差距很遙遠(yuǎn)?！?/p>

張其光和崔勇認(rèn)為，住房公積金資金規(guī)模巨大。截至去年底，全國(guó)住房公積金3.7萬(wàn)億元，住房維修資金約5000億元。如允許每年發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)金融債券1萬(wàn)億元，今年資金規(guī)模接近6萬(wàn)億元，2020年預(yù)計(jì)達(dá)到20萬(wàn)億元，可基本滿(mǎn)足首套和改善性自住住房的低息貸款需求。另外，全國(guó)住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金已接近800億元，其中500多億元為超額撥備，可轉(zhuǎn)化為住房銀行資本金。

對(duì)于未來(lái)設(shè)立國(guó)家住房銀行，張其光和崔勇還提出了具體構(gòu)想建議，目前全國(guó)共有管理中心342個(gè)，業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)2651個(gè)，從業(yè)人員3.8萬(wàn)人，可充分利用這些機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)和人員，組建國(guó)家住房銀行分行和支行，中央設(shè)立總行，對(duì)各地分支機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理。

定位和監(jiān)管存分歧

實(shí)際上，住房銀行也曾有過(guò)歷史性嘗試。上個(gè)世紀(jì)80年代，中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)在煙臺(tái)、蚌埠兩市試辦城市住房?jī)?chǔ)蓄銀行來(lái)配合住房制度改革的需要。

煙臺(tái)和蚌埠的住房?jī)?chǔ)蓄銀行的建立初衷，是專(zhuān)門(mén)辦理與房改配套的住房基金籌集、住房信貸以及結(jié)算等政策性金融業(yè)務(wù)。1989年，中央政府下令出臺(tái)政策限制所有銀行不得批準(zhǔn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款，因此，煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行向央行申請(qǐng)開(kāi)展工商業(yè)企業(yè)貸款業(yè)務(wù)，煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)模式。

2000年，蚌埠住房?jī)?chǔ)蓄銀行被當(dāng)?shù)爻鞘行庞蒙绾喜?2003年，煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行進(jìn)行股份制改造，正式成為股份制商業(yè)銀行。

知情人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，歷史性嘗試失敗的主要原因在于住房?jī)?chǔ)蓄銀行定位不清，究竟是商業(yè)銀行還是政策性銀行的問(wèn)題并沒(méi)有明確?！按舜魏粲踉O(shè)立的國(guó)家住房銀行同樣也存在定位的問(wèn)題，是商業(yè)銀行還是政策性銀行？還是兩者的融合？住房行業(yè)本身具有一定的社會(huì)效應(yīng)，尤其是中低檔商品房和廉租房仍然屬于生活的必需品，在某種意義上具有公共物品的性質(zhì)，住房和住房融資都帶有濃厚的社會(huì)性和政策性。所以住房融資可視為商業(yè)性與政策性的混合?！?/p>

“除住房融資有其特殊性以外，未來(lái)銀行監(jiān)管等問(wèn)題都是需要進(jìn)一步明確的，這也是分歧最大的問(wèn)題?！鄙鲜鲋槿苏f(shuō)。

當(dāng)下，住房公積金歸口為住建部監(jiān)管，如果設(shè)立國(guó)家住房銀行，歸口是否銀監(jiān)會(huì)或者央行監(jiān)管都值得進(jìn)一步商榷。

作為住建部專(zhuān)家委成員，張泓銘接受采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，各方對(duì)于住房保障銀行設(shè)立存在分歧的關(guān)鍵，是涉及到各種復(fù)雜的利益。“當(dāng)前的住房公積金主要放入中國(guó)建設(shè)銀行的賬戶(hù)中，其增值收益由建行及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得，一旦建立住房保障銀行，資金池發(fā)生改變，亦將面臨重大利益調(diào)整”。

1998年，以時(shí)任中房集團(tuán)董事長(zhǎng)孟曉蘇為課題組長(zhǎng)的房改課題組的課題報(bào)告首次提出“設(shè)立住房銀行”。該報(bào)告建議說(shuō)明住房銀行是“非營(yíng)利的政策性金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)范圍只包括國(guó)家劃定的普通住房建設(shè)、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)與房改住房等，而不承擔(dān)高檔住房、辦公樓的開(kāi)發(fā)”。

“未來(lái)住房銀行應(yīng)明確為非營(yíng)利屬性，嚴(yán)格劃定服務(wù)范圍，強(qiáng)化其社會(huì)屬性。”上述不愿具名人士告訴《中國(guó)新聞周刊》。