南昌地鐵未批先建調(diào)查

周群鋒

時(shí)下，在有“英雄城”之稱的江西省南昌市，地鐵是一個(gè)熱門(mén)話題。但相比通車時(shí)間，輿論更關(guān)注的卻是另外一件事。

2015年6月，國(guó)務(wù)院督查組在南昌調(diào)研期間，南昌主管建設(shè)的一位市領(lǐng)導(dǎo)無(wú)意間“泄露”了一個(gè)秘密：南昌在建設(shè)地鐵2號(hào)線延伸工程時(shí)，在國(guó)家正式批復(fù)前就動(dòng)工了，此舉為國(guó)家節(jié)省了十幾億的資金。

此言一出，輿論褒貶不一。南昌市長(zhǎng)郭安稱：“要不要這么做，大家當(dāng)時(shí)非常糾結(jié)。地鐵建設(shè)是國(guó)家鼓勵(lì)支持的惠民工程，規(guī)劃也已上報(bào)，批復(fù)下達(dá)只是時(shí)間問(wèn)題。但提前開(kāi)工畢竟不合流程，說(shuō)嚴(yán)重了就是未批先建。所以決策前我們?nèi)w舉手表決，盡管一致通過(guò)，可身為總指揮，我心里還是在打鼓?！?/p>

2015年7月4日，南昌地鐵承建單位——南昌軌道交通集團(tuán)總工程師胥明在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)稱，南昌地鐵2號(hào)線延伸工程的可行性研究報(bào)告是在2014年3月上報(bào)的，當(dāng)年6月就開(kāi)工了，2015年5月正式獲得國(guó)家批復(fù)。

該工程為何在國(guó)務(wù)院批復(fù)前，就迫不及待地開(kāi)工建設(shè)？南昌市政府作出這個(gè)決策的背后又有怎樣的考量？

“打了個(gè)時(shí)間差”

要說(shuō)南昌市地鐵2號(hào)線延伸工程建設(shè)，先要提到南昌正在打造的九龍湖新城。

2012年，南昌市拉開(kāi)九龍湖新城開(kāi)發(fā)建設(shè)的序幕，一系列市政基礎(chǔ)設(shè)施陸續(xù)開(kāi)工。南昌市政府提出力爭(zhēng)用5年時(shí)間，基本形成面積100平方公里左右、容納50萬(wàn)人口的九龍湖新城框架，成為南昌乃至江西的標(biāo)志性區(qū)域。

胥明告訴《中國(guó)新聞周刊》，之所以把地鐵2號(hào)線延伸工程的開(kāi)工時(shí)間提前，是因?yàn)樵谝?guī)劃中，該工程要下穿九龍湖。2014年，正值九龍湖新城地下綜合設(shè)施建設(shè)，出于節(jié)省工時(shí)、節(jié)約資金的考慮，南昌市就把九龍湖湖底地鐵工程和新城的地下綜合設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，在國(guó)家批復(fù)下達(dá)前一并動(dòng)工了。

為了南昌地鐵站的建設(shè)，位于南昌市八一廣場(chǎng)的新華書(shū)店被爆破拆除。圖/CFP

“在九龍湖新城開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，說(shuō)白了，就是他們（指九龍湖新城地下綜合設(shè)施的施工作業(yè)方）在干的時(shí)候，我們也在干。這樣，湖底地鐵工程就可以采取明挖作業(yè)。如果要等國(guó)家批復(fù)下達(dá)后再動(dòng)工，就只能要么再把九龍湖湖水抽干、把建好的路再扒開(kāi)，或者只能采取盾構(gòu)法作業(yè)，這樣投資成本將會(huì)大大增加。”胥明說(shuō)。

一位知情人士向《中國(guó)新聞周刊》透露，南昌市當(dāng)時(shí)是以“綜合交通走廊”的市政項(xiàng)目建造的這個(gè)工程，準(zhǔn)備建成后當(dāng)作軌道交通使用。當(dāng)時(shí)該項(xiàng)目從南昌市發(fā)改委立項(xiàng)到市住建委建設(shè)批復(fù)等手續(xù)都是齊全的，專家評(píng)審也都通過(guò)了，說(shuō)明已經(jīng)可以動(dòng)工了。作為地鐵2號(hào)線延伸工程的可行性研究報(bào)告當(dāng)時(shí)也已上報(bào)，現(xiàn)在該報(bào)告也已經(jīng)獲得了國(guó)家批復(fù)。也就是說(shuō)，當(dāng)初手續(xù)都沒(méi)問(wèn)題，“只是打了個(gè)時(shí)間差而已”。

胥明說(shuō)：“當(dāng)時(shí)，南昌市規(guī)劃局已經(jīng)把九龍湖新城的線路規(guī)劃出來(lái)了。九龍湖新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)迫不及待，地鐵2號(hào)線延伸工程的可行性研究報(bào)告獲得批復(fù)也只是時(shí)間問(wèn)題。在這種背景下，南昌市領(lǐng)導(dǎo)作了一個(gè)通盤(pán)的考慮。認(rèn)為兩個(gè)工程既然都要做，就不要?jiǎng)诿駛?cái)，搞重復(fù)建設(shè)了?！?/p>

南昌軌道交通集團(tuán)文化宣傳部部長(zhǎng)張百龍告訴《中國(guó)新聞周刊》，南昌地鐵前期規(guī)劃是1號(hào)線、2號(hào)線兩條線路，總計(jì)規(guī)劃5條線路?！敖ǖ罔F是一件燒錢(qián)的事情，投資量很大。所以，南昌市作出這個(gè)決策，也有利于節(jié)約投資成本?！?/p>

《中國(guó)新聞周刊》記者從南昌軌道交通集團(tuán)提供的一個(gè)建設(shè)材料中看到：2008年，南昌市編制完成了《南昌市城市快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，提出全市新建5條軌道線路。5條線路全長(zhǎng)198公里，共設(shè)站146座。其中1號(hào)線一期工程全長(zhǎng)28.8公里，設(shè)站24座，總投資210億元;2號(hào)線一期工程全長(zhǎng)23.3公里，設(shè)站21座，總投資160億元。包括3、4號(hào)線和1、2號(hào)線二期工程的第二輪建設(shè)規(guī)劃，全長(zhǎng)82.3公里，總投資610.9億元。根據(jù)總體計(jì)劃安排，2021年前，南昌軌道交通1～4號(hào)線路將全部建成通車。

張百龍說(shuō)，目前，1、2號(hào)線一期工程370億元建設(shè)資金，通過(guò)政府債券、融資租賃、世行貸款等多種方式已經(jīng)全部落實(shí)到位。其間，南昌軌道交通集團(tuán)僅用9個(gè)月時(shí)間，就爭(zhēng)取到了世界銀行2.5億美元低息政策性貸款。

督察組肯定

7月4日，南昌市一位政府官員陳宏（化名）告訴《中國(guó)新聞周刊》，南昌市的做法，的確給督查組出了一道難題。此次國(guó)務(wù)院督查組，由財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉任組長(zhǎng)。

據(jù)一位知情者透露，當(dāng)時(shí)，督查組經(jīng)過(guò)多次討論，最后形成了比較一致的意見(jiàn)：如果該工程是“先上車、后買票”，未批先建是為了把生米做成熟飯，以此要挾國(guó)家，那就必須嚴(yán)禁;但如果審批流程都履行了，獲得國(guó)家批復(fù)只是時(shí)間差問(wèn)題，實(shí)際效果也確實(shí)不錯(cuò)，那么，這種靈活變通就值得肯定。

雖然國(guó)務(wù)院督查組肯定了南昌市的這種做法，但是該事件被曝出后，還是引起了輿論褒貶不一的熱議。有人說(shuō)南昌市領(lǐng)導(dǎo)在遵守國(guó)家大原則和維護(hù)群眾利益的前提下，充分發(fā)揮自主權(quán)，敢冒被處分的風(fēng)險(xiǎn)，需要勇氣和擔(dān)當(dāng)。

南昌當(dāng)?shù)卦u(píng)論員戴慶鋒認(rèn)為，這個(gè)決策的合理性主要有3個(gè)方面：一是節(jié)約了投資成本，通過(guò)合并事項(xiàng)的方式能夠節(jié)約大量的資金，避免了資金的浪費(fèi);第二是提升了社會(huì)效應(yīng);第三是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是簡(jiǎn)政放權(quán)方面有一定借鑒作用。

不過(guò)他也認(rèn)為，這種未批先建的決策畢竟違反了審批原則，不值得鼓勵(lì)。還有幾位受訪者認(rèn)為，這種行為破壞了制度，其惡劣后果甚于一切。

《中國(guó)新聞周刊》聯(lián)系到了多位南昌市政府主要官員，力圖更清晰地還原當(dāng)時(shí)作出這個(gè)決策的過(guò)程。但是他們多表示畢竟有一個(gè)“未批先建”的事實(shí)，談這件事情有些顧慮，不希望被過(guò)多關(guān)注。

南昌市負(fù)責(zé)城市規(guī)劃和建設(shè)的副市長(zhǎng)劉建洋短信回復(fù)《中國(guó)新聞周刊》稱，正在陪市長(zhǎng)郭安在外出差。

南昌市政府一位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)告訴《中國(guó)新聞周刊》，他們不想把審批部門(mén)再“將一軍”了?！叭绻喜罔F這個(gè)事件受到過(guò)度關(guān)注，勢(shì)必會(huì)引起一些審批部門(mén)的不悅，畢竟我們以后還有很多項(xiàng)目需要他們批復(fù)?！?/p>

“我們希望相關(guān)部門(mén)在具體的審批過(guò)程中，對(duì)大的方向把控好，在細(xì)節(jié)上又要靈活處理。要考慮到怎么給下面提供更有利于操作的自由空間。”陳宏說(shuō)。

倒逼審批權(quán)下放？

胥明告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)的軌道交通建設(shè)的程序非常復(fù)雜。從上報(bào)項(xiàng)目規(guī)劃到正式獲得批復(fù)，一般大約需要8～12個(gè)月的時(shí)間。

在國(guó)家大力倡導(dǎo)簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，此次南昌地鐵未批先建事件，也引發(fā)了軌道交通建設(shè)的程序是否可以進(jìn)一步優(yōu)化的討論。

2003年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》規(guī)定，申報(bào)修建地鐵（大運(yùn)量軌道交通）的城市要符合以下標(biāo)準(zhǔn)：城區(qū)人口應(yīng)在300萬(wàn)人以上，地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰每小時(shí)3萬(wàn)人以上。

近年來(lái)，關(guān)于地鐵項(xiàng)目審批權(quán)下放的呼聲此起彼伏。一位受訪業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展，10年后的今天，符合修建地鐵標(biāo)準(zhǔn)的城市已多如牛毛，城市軌道建設(shè)的門(mén)檻就會(huì)成為一些城市發(fā)展的阻力，城市軌道交通項(xiàng)目審批權(quán)下放應(yīng)是大勢(shì)所趨。

胥明告訴《中國(guó)新聞周刊》，因?yàn)榈罔F是特大項(xiàng)目，審批權(quán)在國(guó)務(wù)院，所以審批過(guò)程要從地方層層上報(bào)到國(guó)務(wù)院。向上報(bào)批時(shí)，相關(guān)城市首先要在符合本城市的綜合規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)下，完成專項(xiàng)的《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》， 進(jìn)而編制《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》，并形成《軌道交通工程可行性研究報(bào)告》。

“可行性研究報(bào)告中要含有環(huán)評(píng)、城市規(guī)劃等內(nèi)容。副省級(jí)以上城市可以直接上報(bào)到國(guó)家相關(guān)部委。但是南昌不是副省級(jí)城市，所以要先上報(bào)到省廳相關(guān)部門(mén)。”胥明說(shuō)，只有環(huán)評(píng)算是一個(gè)特例?！碍h(huán)評(píng)是可以直接到環(huán)保部里的，不過(guò)也需要省環(huán)保廳對(duì)我們協(xié)調(diào)指導(dǎo)?！?/p>

胥明提到，國(guó)家要求重大決策都要征求民眾意見(jiàn)。在地鐵建設(shè)過(guò)程中，涉及的部門(mén)非常多，所以征求民眾意見(jiàn)的工作量也非常大。

胥明告訴《中國(guó)新聞周刊》，從上報(bào)規(guī)劃到獲得批復(fù)的周期之所以漫長(zhǎng)，也與相關(guān)城市需要反復(fù)修改材料有關(guān)系?！跋嚓P(guān)城市編制的資料報(bào)上去后，因?yàn)榈胤缴系墓ぷ魅藛T站的高度不夠等原因，可能被發(fā)回來(lái)要求修改完善，甚至?xí)磸?fù)修改。這也是拉長(zhǎng)周期的一個(gè)比較重要的原因。”

胥明認(rèn)為，堅(jiān)持重大工程的審批制度是必要的，因?yàn)閷徟哪康脑谟诒苊鉄o(wú)序建設(shè)，達(dá)到國(guó)家整體利益的最大化?！坝捎诳梢酝ㄟ^(guò)審批來(lái)控制建設(shè)規(guī)模和建設(shè)周期，這種程序也是國(guó)家控制地方債務(wù)的一個(gè)手段。”

《中國(guó)新聞周刊》記者了解到，最近國(guó)務(wù)院已經(jīng)開(kāi)始下放部分軌道交通建設(shè)規(guī)劃的審批權(quán)限。

2015年6月30日，在國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上，有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了今年以來(lái)中國(guó)重大工程建設(shè)的相關(guān)情況：目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)符合國(guó)家建設(shè)地鐵標(biāo)準(zhǔn)的城市有39個(gè)，總規(guī)劃里程超過(guò)7300公里。預(yù)計(jì)到2020年，開(kāi)通軌道交通的城市數(shù)量會(huì)達(dá)到50個(gè)。

此次會(huì)議還透露，從2015年5月起，國(guó)務(wù)院已經(jīng)下放部分軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批權(quán)限。此前所有建設(shè)規(guī)劃都要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批，由國(guó)務(wù)院總理親自把關(guān)。但現(xiàn)在除了首輪規(guī)劃繼續(xù)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外，后續(xù)二三期建設(shè)的項(xiàng)目將由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同住建部聯(lián)合審批。

陳宏在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，中國(guó)談?wù)摵?jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)有10多年了，但“冰凍三尺非一日之寒”，這不是一蹴而就的事?！昂?jiǎn)政放權(quán)到底怎么簡(jiǎn)，怎么放，還面臨很多深層次的問(wèn)題。我們希望南昌地鐵這個(gè)事件，可以對(duì)促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)起到一個(gè)推動(dòng)和借鑒作用?！?/p>