農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與思考

劉麗菊

（姚安縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，云南姚安 675300）

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質(zhì)的重要改革，關(guān)系構(gòu)建實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)，是鞏固社會(huì)主義公有制的必然要求，著力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)具有重大現(xiàn)實(shí)意義，是適應(yīng)健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新要求。不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)治理體系，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，對于堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，完善鄉(xiāng)村治理體系，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重大意義。

一、主要做法

姚安縣人民政府把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作作為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)工程，細(xì)化實(shí)化工作任務(wù)、明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)、改革步驟和具體路徑，從組織保障、政策宣傳、工作程序、經(jīng)費(fèi)保障、成果檢驗(yàn)等環(huán)節(jié)精心組織，周密安排，到2020年底姚安縣9個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）1282個(gè)產(chǎn)權(quán)單位全面完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，并通過了各級評估驗(yàn)收，取得了階段性成效。

（一）高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，筑牢推進(jìn)改革的堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)

姚安縣委、縣政府對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作高度重視，成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實(shí)施方案。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）也成立了相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以村民小組民主選舉產(chǎn)生了村民議事會(huì)。落實(shí)主體責(zé)任，一級抓一級，層層落實(shí)，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，相關(guān)部門人員共同抓的局面，確保了產(chǎn)權(quán)制度改革工作順利開展。

（二）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，營造良好氛圍

姚安縣農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革始終堅(jiān)持發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾的工作方針，把宣傳培訓(xùn)工作做深做實(shí)，充分調(diào)動(dòng)基層干部群眾的主動(dòng)性和積極性，形成全社會(huì)擁護(hù)改革、支持改革、參與改革的良好氛圍，自覺把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到縣委、縣政府的決策和部署上來。全縣共召開相關(guān)會(huì)議55場次，舉辦宣傳培訓(xùn)25場次，開展法制宣傳和培訓(xùn)指導(dǎo)2630人次，印發(fā)宣傳資料1896份，張貼宣傳標(biāo)語1894條，同時(shí)利用新聞媒體、簡報(bào)等形式加大宣傳力度，讓政策進(jìn)村入戶。編制印發(fā)了《姚安縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作資料匯編》180本、《全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)操作手冊》90本、《姚安縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作模板、材料清單》220冊、《姚安縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革工作手冊》200冊，讓縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部熟悉掌握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策及業(yè)務(wù)知識、規(guī)范操作。

（三）清產(chǎn)核資摸清家底，構(gòu)建部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

制定下發(fā)了清產(chǎn)核資工作方案，嚴(yán)格按照清查核實(shí)、公示確認(rèn)、建立臺賬、審核備案、匯總上報(bào)、納入平臺管理等操作流程，實(shí)行清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)聯(lián)審工作機(jī)制，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）數(shù)據(jù)分別由農(nóng)業(yè)、林草、自然資源、水務(wù)、財(cái)政、教育、文化、衛(wèi)生等部門聯(lián)合審核，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，按時(shí)完成清產(chǎn)核資工作。

（四）全面確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份

根據(jù)中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、州（市）相關(guān)文件精神，制定了基本原則、確認(rèn)程序、政策界限、工作流程圖、材料模板等工作要求，制定實(shí)施方案，指導(dǎo)結(jié)合各村（社區(qū)）實(shí)際，按照“依法依規(guī)、尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，以戶籍登記為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，以村規(guī)民約為參考，綜合戶籍關(guān)系、土地承包、居住情況等因素，堅(jiān)持民主協(xié)商，既要讓大多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的權(quán)益，制定具體的確認(rèn)辦法，嚴(yán)格按照“一機(jī)構(gòu)、一辦法、一公告、三會(huì)、四公示”的確認(rèn)程序，扎實(shí)開展好成員身份確認(rèn)，確保歷史與現(xiàn)實(shí)相銜接、改革與穩(wěn)定相統(tǒng)一。

（五）完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能

村、組依據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果，在成員身份確認(rèn)的基礎(chǔ)上，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革指導(dǎo)意見，明確集體資產(chǎn)量化范圍、量化形式、股權(quán)分配對象、股權(quán)設(shè)置辦法、股權(quán)配置比例，提交村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)民主討論決定，張榜公示，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到本集體股東，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。并印發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革工作模板，規(guī)范工作程序。

（六）建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能

在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村組、成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社（股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社），向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放了集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書，向股東出具了股權(quán)證書。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等有關(guān)手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動(dòng)。妥善處理村黨組織、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理事務(wù)和村民自治事務(wù)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)利，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能。嚴(yán)格保護(hù)集體資產(chǎn)所有權(quán)，防止被虛置。對于農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，要體現(xiàn)集體的維護(hù)、管理、運(yùn)營權(quán)利，確保集體資產(chǎn)保值增值，有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)，提高公共服務(wù)能力，更好服務(wù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

（七）多種形式發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，結(jié)合姚安縣實(shí)際情況，整合農(nóng)村改革政策、脫貧攻堅(jiān)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等資源，因地制宜發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。積極探索股份合作制發(fā)展模式，利用集體積累資金、產(chǎn)業(yè)扶持資金、脫貧攻堅(jiān)資金和集體土地經(jīng)營權(quán)等資源，入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

（八）全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理

加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理，穩(wěn)定農(nóng)村財(cái)會(huì)隊(duì)伍，完善農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)，健全開支審批、公開招投標(biāo)、發(fā)包租賃等農(nóng)村集體“三資”管理制度，加快農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理信息平臺建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度化、規(guī)范化、信息化。整合監(jiān)督資源，規(guī)范財(cái)務(wù)公開，強(qiáng)化民主監(jiān)督，發(fā)揮好監(jiān)事會(huì)、民主理財(cái)小組和集體經(jīng)濟(jì)組織成員等監(jiān)督功能，健全完善村級財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)監(jiān)督，適時(shí)對群眾反映強(qiáng)烈的問題開展重點(diǎn)專項(xiàng)審計(jì)，繼續(xù)堅(jiān)持村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任、重大項(xiàng)目等專項(xiàng)審計(jì)，建立問題移交、定期通報(bào)和責(zé)任追究查處制度，防止侵占集體資產(chǎn)。制定相關(guān)的管理制度，強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

二、取得成效

（一）夯實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基礎(chǔ)

通過全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，共清查核實(shí)集體資產(chǎn)總計(jì)6.8億元。核實(shí)了資源性資產(chǎn)集體土地總面積，將集體資產(chǎn)按照資源性、經(jīng)營性、非經(jīng)營性分類登記，實(shí)行臺賬管理，為保護(hù)好資源性資產(chǎn)，盤活用好經(jīng)營性資產(chǎn)，管護(hù)用好非經(jīng)營性資產(chǎn)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供了詳實(shí)數(shù)據(jù)，通過農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，為逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體

全縣77個(gè)村（社區(qū)）1205個(gè)村（居）民小組全部開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成員身份確認(rèn)工作，農(nóng)戶數(shù)5.2萬戶，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員19.37萬人，在成員身份確認(rèn)工作中，切實(shí)維護(hù)婦女合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)利，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）明確權(quán)益份額

農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革工作全面推進(jìn)，合理量化股權(quán)，因村制宜確定資產(chǎn)量化范圍，對129個(gè)有經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)村組的經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)全部進(jìn)行量化。

（四）建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、強(qiáng)化資產(chǎn)運(yùn)營

召開股份經(jīng)濟(jì)合作社（股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社）成立大會(huì)、股東代表大會(huì)，審議通過《農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》，選舉產(chǎn)生理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)、理事長和監(jiān)事長，成立了集體經(jīng)濟(jì)組織129個(gè)，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放登記證書129本，并向所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)放股權(quán)證書，做為其參與收益分配的依據(jù)。理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的選拔注重農(nóng)村女能人、女致富帶頭人進(jìn)入，確保婦女參與基層管理監(jiān)督的權(quán)益并切實(shí)維護(hù)婦女的合法權(quán)益，股權(quán)證書確保婦女“證上有名、名下有股、同股同權(quán)、按股分紅”切實(shí)保障了婦女平等享有股東權(quán)利。

（五）完善相關(guān)管理制度

為了明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，防止集體資產(chǎn)流失，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，制定下發(fā)了《姚安縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)資源管理、使用、處置制度》《姚安縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)清查制度》《姚安縣關(guān)于開展政府撥款及減免稅費(fèi)等在農(nóng)村形成的資產(chǎn)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織移交工作的辦法》《姚安縣農(nóng)村集體非經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一運(yùn)行管理辦法（試行）》《姚安縣農(nóng)村集體資產(chǎn)評估管理（暫行）辦法》《姚安縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配指導(dǎo)意見》《姚安縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理指導(dǎo)意見》7個(gè)制度，強(qiáng)化了制度管理，確保集體資產(chǎn)保值增值。

三、存在的主要問題

（一）改革與傳統(tǒng)思想的矛盾

部分干部群眾思想認(rèn)識還不統(tǒng)一，受傳統(tǒng)觀念影響，部分干部群眾缺乏市場意識，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革認(rèn)識不到位，部分群眾既擔(dān)心改革后形成壟斷，得不到應(yīng)有的利益，也擔(dān)心政策不穩(wěn)定，這些認(rèn)識上的誤區(qū)，會(huì)影響農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，甚至認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作只是針對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，積極性不高。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)權(quán)屬確認(rèn)難

由于歷史和政策原因，沒有為集體資產(chǎn)頒發(fā)土地證、房產(chǎn)證，影響了農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬的法律效力，削弱了集體經(jīng)濟(jì)管理行為的合法有效性。

（三）客觀因素制約

資金、技術(shù)、人才十分欠缺，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的資金有限，區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢不明顯，群眾參與積極性不高，激勵(lì)措施不到位，沒法吸引更多的致富帶頭能人到集體經(jīng)濟(jì)組織任職，缺思路、缺資金、缺資源、缺人才、缺管理的問題比較突出。

四、工作建議

（一）加強(qiáng)相關(guān)政策宣傳力度

充分發(fā)揮各類媒體的作用，采取多種方式，準(zhǔn)確宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義，提高縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）、組對改革政策的認(rèn)識，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策深入民心，不斷強(qiáng)化廣大農(nóng)民群眾的主體意識，增強(qiáng)基層干部的服務(wù)意識，為鞏固改革成果營造良好氛圍。

（二）注重改革實(shí)效，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)村富民

美麗新農(nóng)村 助力鄉(xiāng)村振興——易門縣十街鄉(xiāng)擺依村一角

不斷探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新模式，確保改革真正發(fā)揮效益，一是優(yōu)化村級治理結(jié)構(gòu)，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，村級組織架構(gòu)由村“兩委”變成了“兩委一社”，實(shí)現(xiàn)了村黨支部、村民委員會(huì)、股份經(jīng)濟(jì)合作社“三駕馬車”并行的新型農(nóng)村治理模式，強(qiáng)化了村級組織的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營職能。二是推進(jìn)村組級合作發(fā)展。以實(shí)施改革為基礎(chǔ)，發(fā)展多種模式股份合作，搭建起既富百姓、又強(qiáng)集體的載體，實(shí)現(xiàn)由“建設(shè)村莊”向“經(jīng)營村莊”轉(zhuǎn)變。通過股份經(jīng)濟(jì)合作社建設(shè)，規(guī)?；\(yùn)作發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是延伸村級產(chǎn)業(yè)鏈條。在盤活集體資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，延伸發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)保值增值，實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

（三）完善發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的長效機(jī)制

建立健全激勵(lì)機(jī)制，培養(yǎng)帶領(lǐng)群眾致富帶頭人，充分調(diào)動(dòng)他們的主觀能動(dòng)性和智慧力量。并因地制宜充分挖掘本地資源、發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，圍繞牛、花、菜、果等主要產(chǎn)業(yè)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、品牌化發(fā)展，將農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，拓寬發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織渠道，培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主力軍，為鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。